国务院批转国家计委关于加强水库移民工作若干意见的通知

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　　　　　　　　　　　　 （国发〔１９９２〕２０号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
　　国务院同意国家计委《关于加强水库移民工作的若干意见》，现转发给你们，请结合实际情况认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九二年三月二十五日

　　　　　　　　　　　 关于加强水库移民工作的若干意见

国务院：
　　当前水库移民问题已成为水利水电建设的一大制约因素，如处理不当，将影响农业的发展和社会安定。党的十一届三中全会以来，中央和国务院对水库移民问题十分关心和重视，采取了一系列切实有效的政策措施，使水库移民工作出现了新局面，取得了好的效果。通过专项资金的扶持，使原有的一千万老移民（繁衍至今约一千五百万人）长期遗留的一系列老大难问题得到了缓解，绝大多数移民已基本安定下来，生产、生活普遍有所改善，上访等现象大为减少，库区社会秩序比较稳定。近十多年来新建的大中型水利水电项目，总装机容量约二千八百万千瓦，移民共约七十二万人，到一九九０年底已搬迁安置约四十万人。从已完成和接近完成移民安置任务的葛洲坝、潘家口、乌江渡、白山、龙羊峡、紧水滩、沙溪口、东江、安康和万安、故县等水库情况看，大多数移民的生产、生活条件恢复得比较快，相当多的移民对安置情况表示满意。但从各地反映的情况看，当前水库移民工作还很不平衡，不少地方仍面临着许多严峻问题。在客观上，由于人多地少矛盾突出，移民安置难度越来越大。在主观上，不少同志，特别是一部分领导同志对水库移民工作的重要性认识不足，削弱了对移民工作的领导；工程建设及其前期工作存在首“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的状况；体制不顺，机构不健全；资金使用不当、管理不严，造成浪费及挪用的现象比较严重。这些都影响了一些工程的建设和移民安置工作的顺利进行。
　　同时，新上的水利水电项目，移民任务还相当繁重；根据能源部、水利部制定的中期发展计划进行测算，大型水利水电项目三十七个，总装机容量约五千万千瓦（不含三峡），移民共约一百二十万人，如考虑三峡工程，移民将超过二百万人。如何继续处理好老水库的遗留问题和做好新水库的移民安置工作，将是一项重要而艰巨的任务。为此，经与有关方面协商，提出如下意见：
　一、要提高对移民工作重要性的认识
　　充分发挥我国水电优势，对改善我国的能源结构，发展工农业生产，减少环境污染具有十分重要的意义。加强水利建设，除害兴利，是保障国民经济稳定发展的重要条件。大中型水利水电工程建设，涉及到成千上万，甚至几十万、上百万移民。而移民工作的好坏与成败，关系到党和国家的政策能否得到贯彻落实，关系到党在人民群众中的威信，关系到广大移民的生产、生活和社会安定问题，也关系到水利水电建设能否顺利发展的问题。因此，各级领导必须高度重视移民工作，要把移民工作和枢纽工程建设同等对待，克服当前“重工程，轻移民”的思想和做法。各级人民政府，都要关心和支持移民工作，在决定上水利水电工程时，要切实做到一手抓枢纽工程的建设，一手抓移民安置的落实。
　二、加强移民前期工作，为项目决策提供科学依据
　　水库淹没处理的前期工作，包括淹没损失和地区经济的调查、移民环境容量分析、移民安置与专项迁建规划以及投资概算编制等内容。同时，水库移民的前期工作还有别于枢纽工程，随着社会经济的发展，影响的可变因素较多，在某种意义上比枢纽工程更复杂、更繁重。水库移民前期工作的好坏，不仅影响项目的正确决策，也直接影响工程的经济效益。因此，这项工作只能加强，不能削弱。
　　当前水库移民前期工作，同整个工程前期工作相比，无论在深度和进度上，均未做到同步，与国家决策立项的要求和移民实施的需要都存在较大差距。有的淹没实物指标调查精度达不到规定要求，有的移民安置规划粗糙，不切实际，可操作性差，审查未能通过，延误开工建设。所以出现这些问题，同当前重视不够、专业力量薄弱、经费不足、领导不力有很大关系，必须下决心解决。有关主管单位特别是设计单位的领导要重视这一工作，增加必要的专业人员，保证必要的经费。国务院有关行业主管部门要采取切实措施，充实力量，完善规程规范，建立正常的管理审核制度，保证成果应达到的深度、精度和科学性。
　三、切实做好移民安置规划
　　移民安置规划是水库淹没处理的核心，是搞好移民安置工作的基础。国务院已发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第７４号）明确规定：“没有移民安置规划的，不得审批工程设计文件、办理征地手续，不得施工。”当前一些水库安置移民规划未能达到应有的深度，直接影响到项目建设的决策和移民安置实施的顺利进行，对此应该引起重视。要将移民安置规划作为项目建设决策的重要依据，做到既切实可行，又经济合理。
　　移民安置规划的中心任务，是在开发性移民方针的指引下，将移民安置方式和生产门路落在实处，使移民搬得出，安得下，并能尽快正常生产，正常生活，达到长治久安的目的。根据我国大多数水库建设的客观条件，现阶段移民的生产门路，要因地制宜，宜粮则粮，宜林则林。移民安置方式，后靠或外迁，也要因地制宜。对于就近后靠的移民数量，必须根据每一水库库周剩余土地和其它资源可能承受的环境容量，以及经济合理的原则，具体分析确定，切忌不顾条件盲目后靠。对于离土不离乡，搞第二、第三产业安置移民的，必须落实资源和产供销条件，做到基础牢固，切不可盲目从事。
　四、要理顺移民管理体制，健全管理机构
　　水库移民工作的管理体制亟待进一步理顺。一要理顺中央、省、地、县的领导关系，明确各级的任务与职责；二要理顺工程建设单位、设计单位和移民实施单位（即地方人民政府）的关系，做到既有分工、又有合作；三要理顺各级政府中移民主管部门与其它部门的关系。总的原则应该是有利于充分发挥中央、地方和各方面的积极性，采取“条块结合、以块为主”的管理体制。在具体工作上，国务院有关部门应负责移民工作的宏观决策，制定法规规范，审定安置规划，对实施过程履行监督检查等职责；地方人民政府密切配合移民前期工作和安置规划的编制，并负责组织实施；有关专业项目和城市的迁建规划，必须由移民主管单位会同有关行业以及地方共同负责编制。
　　移民机构是水库移民安置实施的组织保证手段。现在，有移民任务的省、地、县，一般都有明确的移民主管部门，配备了相应的工作人员，但多数工作关系不顺，管理权威不够，干部思想不稳定，素质也有待提高，这种状况同所担负的繁重复杂的移民工作任务很不适应，以致成为一些水库移民工作产生失误或措施不力、进度拖后、管理不善、浪费严重的重要原因。必须改变这种状况，凡是任务繁重的地方，主要是移民县，都可根据工作需要，加强移民主管部门，适当充实人员力量，以利于开展工作。同时，要提高人员素质，帮助其解决工作和生活中的实际问题，保持相对稳定，保证工作的连续性。
　五、要用好管好移民经费

移民经费一般划分为生活安置和生产安置部分（主要是建房、搬运费），移民一般都能按政策规定拿到手，而生产安置部分（主要是土地补偿和安置补助费），在使用管理上还存在一定问题。各地对生产安置经费的使用情况不尽一样，有的由县、市统一安排使用，有的分解到基层村组使用。有些生产安置经费没有和农户需要解决的问题相挂钩，使农民的一产出路直接受到影响。为了保证这部分经费的合理使用，第一，水库移民工作由省、地、县级政府负责，移民经费从工程预算中划出，交由省、地、县级政府包干使用；第二，无论采取何种使用办法，都要坚持开发性移民的方针，少花钱多办事；第三，要根据移民经费的不同使用方向，做好可行性研究，建立各种不同形式经济责任制和生产目标、效益兑现责任制；第四，要纳入水利水电工程项目基本建设程序，坚持按项目立项、审批、安排资金的一整套管理制度，避免盲目使用、造成浪费。
　　为保证移民安置和专项迁建方案按计划实施，要对移民经费的使用实行必要的监督、检查、审计、验收制度。这项工作应由国务院主管部门会同有关省、自治区负责，并要十分注意发挥设计单位和银行的作用。为顺利开展这方面的工作，建议由水利部、能源部主持制定有关规定，诸如工作量完成的报表制度，拨款用款的财务管理制度，检查、审计、验收制度，以及各部门各单位的职责等。
　六、必须重视和加强人才培养和干部培训
　　水库移民工作是一项系统工程，涉及众多的社会经济和技术问题。目前移民规划设计人员过少，后继乏人，形势严峻；移民管理干部数量不足，人员老化，队伍不稳，政策水平、业务素质亟待提高。为适应今后长期、艰巨、繁重的移民工作任务，建议：
　　（一）各设计单位要尽快采取切实措施，补充专业人员，加强培训，充实和提高设计能力。
　　（二）建立稳定的水库经济专业人才的培养渠道，有关大专院校应有计划地培养中、高级专业人才，定向分配到各级设计和管理单位；
　　（三）定期轮训现有水库移民工作管理干部，并使之制度化；
　　（四）在水库移民工作开始前，首先对库区各级领导干部和骨干力量进行系统培训，学习实施方案、政策规定和移民工作方法。要求基层移民工作管理干部，必须通过培训合格后，才能上岗工作。
　　（五）及时组织移民工作会议，总结交流移民工作经验，提高干部政治、业务水平。
　七、切实加强对移民工作的领导
　　移民工作关系到群众的生产、生活和社会安定问题，工作十分艰巨，群众性、政策性都很强，许多问题因涉及面广，需要通过协调才能解决。因此，必须加强领导。移民任务重的省、自治区，可根据情况成立移民工作领导小组，由主管领导同志负责，作为非常设机构，负责统一协调移民方面的工作。移民工作领导小组的具体工作应由政府有关职能部门承担，其办事机构设在有关部门内。
　　以上意见如无不妥，请批转各地区、各有关部门执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家计划委员会
　　　　　　　　　　　　　　　一九九二年一月二十七