自贸区中国—东盟保障措施条款解读

文章作者 100test 发表时间 2007:01:11 20:01:38
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　　积极推进贸易自由化，消除各种贸易壁垒和限制，建立完整、持久的多边贸易体制，是WTO的根本宗旨。但同时，WTO也允许各成员方在特定情况下免除相当的义务，以避免根据协议规定的关税、非关税壁垒的削减、进一步开放等措施给WTO成员国国内的产业带来损害或损害威胁，从而伤害成员的根本经济利益。

　　这种义务的免除，就通过“保障措施”来体现。保障措施（Safeguard Measures），又称为防卫措施，其含义是对危害本国经济或国内产业的进口产品采取的限制措施，其限制手段包括提高关税，增加非关税措施，或混合使用两种手段。

　　WTO对保障措施的规定

　　《1994年关税与贸易总协定》第19条（“对某些产品进口的紧急措施”）就是关于保障措施的规定。它规定：“如因未预见的发展和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。”

　　经过长达八年的乌拉圭回合谈判，WTO成员终于缔结了《保障措施协定》。《保障措施协定》澄清了1994年《关贸总协定》第19条的规定，明确了WTO各成员方实施保障措施的纪律，重建了保障措施的多边控制机制，为消除在保障措施方面的很多不恰当的做法提供了依据。它包括总则、条件（启动保障措施的条件）、调查（启动保障措施的必要程序）、严重损害或严重损害威胁的确定、保障措施的实施等14个条款及一个附件。

　　按照WTO各缔约方的一般做法，《1994年关贸总协定》和《保障措施协定》的规定是可以累积适用的（cumulatively applied），而不能认为《保障措施协定》已经取代了《1994年关贸总协定》，两者的条文必须协调地理解，作为一个不可分割的权利和纪律的整体。

　　中国-东盟自贸区保障措施同WTO保障措施的联系和区别

　　在反倾销和反补贴措施方面，10 1自贸区的规定与WTO完全一致，但保障措施与WTO的规定是有区别的，这种区别主要体现在如下方面：（一）对缔约方的适用

　　中国-东盟自贸区《货物贸易协议》第九条第1款规定，“每一为WTO成员的缔约方，保留其根据《1994年关税与贸易总协定》第十九条及《WTO保障措施协定》所享有的权利及义务。”但并非所有《1994年关贸总协定》和WTO《保障措施协定》的条款都完全适用于中国-东盟自贸区的缔约方，《货物贸易协议》第九条第6款规定，“在实施中国－东盟自贸区保障措施时，各缔约方应适用WTO保障措施协定中关于实施保障措施的规则，但《WTO保障措施协定》第五条所列的数量限制措施及第九、十三、十四条不适用。《WTO保障措施协定》的所有其他条款应在必要修正后纳入本协议，并作为本协议的组成部分。”

　　《保障措施协定》第五条规定了实施保障措施的方式，其中规定，缔约方可以使用数量限制措施，此外还规定了实施数量限制措施时配额分配的方法。但在中国-东盟自贸区的保障措施条款中，由于数量限制是自贸区明确规定不得采取的措施，且可能造成保障措施的滥用从而实质上阻碍贸易，减损自贸区自由化措施带来的利益。因而明确规定，在采取中国-东盟自贸区保障措施时，数量限制措施不能作为保障措施的一种形式。

　　《保障措施协定》第九条规定的是对发展中成员的特殊差别待遇，由于中国-东盟自贸区的缔约方几乎全部是发展中成员，且《货物贸易协议》第九条第7款也做出了类似的规定，故没有必要再同时使用《保障措施协定》的第五条。同时，《保障措施协定》第五条还在保障措施实施期方面给予了发展中成员特殊差别待遇，但在中国-东盟自贸区保障措施中并没有这种规定，所有缔约方在保障措施实施期方面的待遇是一致的。因此，这里规定不再适用《保障措施协定》的第五条。

　　《保障措施协定》第十三条规定了保障措施的监督机制，在WTO机制中，保障措施的监督工作是由保障措施委员会来实施的，该委员会由货物贸易理事会管理。但在中国-东盟自贸区中，并无类似机构，而是由将来可能设立的监督自贸区实施情况的常设机构来进行保障措施的监督和管理，在常设机构设立前，暂由中国-东盟经贸部长会或中国-东盟经济高官会行使这一职责，因此，《保障措施协定》第十三条也不能在中国-东盟自贸区中适用。

　　《保障措施协定》第十四条规定了《争端解决谅解》中对《1994年关贸总协定》第二十二条和第二十三条的规定可以适用于《保障措施协定》，但在中国-东盟自贸区中已单独签订了《争端解决机制协议》，处理自贸区中所有争端，因此第十四条也无需再在自贸区中适用。

　　此外，协议第九条第11款规定，“当一缔约方实施中国-东盟自贸区保障措施时，不得同时依据第一款的规定诉诸WTO保障措施。”这一款的规定是为了确保对同一个产品不进行双重保障措施，如一缔约方按照《货物贸易协议》的规定对某一产品启动了中国-东盟自贸区保障措施，那么该缔约方在中国-东盟保障措施实施的期限内，不能再对同一产品启动WTO保障措施。如果该成员确因特殊需要对该产品启动WTO保障措施，那么这一保障措施不应再对自贸区缔约方适用。

　　（二）非歧视性原则与选择性适用

　　《保障措施协定》第二条第2款规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”，即缔约方在对某一产品实施保障措施时，应该按照最惠国待遇原则，不存在任何歧视性地将保障措施适用于所有进口国的同类产品，既包括WTO的缔约方，也包括WTO的非缔约方。

　　举例来说，如果WTO的一个缔约方发现由于牛肉进口的绝对数量激增，造成对其国内同类产业的严重损害或严重损害威胁，该缔约方因此决定对牛肉启动保障措施，将牛肉的进口税率由最惠国税率15%提高到40%。按照非歧视性原则的要求，该缔约方应该对所有对该国出口牛肉的国家，如美国、日本、马来西亚等WTO的缔约方适用40%的关税，对于那些尚未成为WTO成员、但也对该国有牛肉出口的国家如越南、老挝等，也适用40%的关税。概括来说，就是如果对一产品适用保障措施，那么所有对该国出口该产品的国家，无论是否已成为WTO成员国，均要承受这种保障措施。

　　但由于自贸区是WTO最惠国原则的例外，自贸区缔约方彼此之间的关税减让可以不必按照最惠国原则适用于其他WTO成员，因此，缔约方彼此之间由于自贸区关税削减引起进口激增从而启动的保障措施也不应适用于非自贸区缔约方的国家。因此，中国-东盟自贸区保障措施对于其他国家来说，不是非歧视性的，而是有选择性的，仅对自贸区缔约方适用。但在自贸区的各缔约方之间，保障措施的适用必须是非歧视性的，不能对自贸区某个或某些缔约方有选择地适用保障措施。

　　例如，中国由于来自中国-东盟自贸区内部鸡肉进口的绝对数量激增，对国内同类产业造成了严重损害或严重损害威胁，中国可以在自贸区内部启动保障措施，将鸡肉的自贸区税率由5%提高到20%，但这一关税的提高不能适用于美国、日本等非中国-东盟自贸区缔约方的国家。而在自贸区内部，20%的税率也应对所有的缔约方适用，而不能仅对其中的部分国家如越南、泰国适用，而对其他国家不适用。

　　（三）监督保障措施实施的组织机构在上文的（一）中，已经介绍了中国-东盟自贸区和WTO保障措施之间在组织机构方面的不同，其核心内容是在WTO中有专门的委员会负责这一事项，而中国-东盟自贸区将设立常设机构管理这一问题，在常设机构设立前，中国-东盟经贸部长会议和经济高官将会代行这一职责，这里不再详细叙述。