日本政府投资项目管理体制研究

文章作者 100test 发表时间 2007:01:15 18:15:02
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一、概述
　　日本作为世界上最大的建设市场之一，同时建设业也是二战以后发展最快的产业部门之一，以2001年为例，日本建设投资为68兆4100亿日圆，其中政府建设投资为29兆8900亿日圆（占43.7%），私人投资38兆5200亿日圆（占56.3%）。在日本，政府投资分为中央政府、都道府县和市镇村三个层次，建设投资的比例大体上为5：2：3，中央政府本身不仅承担了大量基础设施的建设任务，同时还分担了一部分地方政府建设的资金。
　　二次大战后，日本政府采取了一系列的刺激经济增长的政策。特别是通过各种投资立法，将政府投资完全纳入立法的保护与监督之下，保证了政府投资的连续性和稳定性，促进了社会经济的发展。使政府投资成为推动经济发展的主要手段之一，也成为实施宏观管理的组成部分。

（一）日本政府投资的界定
　　政府建设投资项目是指国家、地方公共团体及其它的公共团体采购的土木建筑工程（包括土木建筑工程的有关工程设计、调查以及用于土木建筑工程的机械类的制造）以及测量（土地的测量、地图的承制以及政令规定以外的测量用照片摄影等），并包括国土交通大臣指定的有关资源开发的重要土木建筑的工程和测量。

（二）政府项目投资规划
1．通过各种立法稳定投资
　　战后日本政府为了稳定投资，切实保证政府投资有效地为社会经济发展服务，通过建立、健全投资立法，将政府投资行为完全纳入立法的保护与监督之下，发挥了政府投资的宏观调控作用，引导日本经济实现了高速增长。在日本，有《财政法》、《地方财政法》、《国有财产法》、《建筑基准法》、《土地取用法》、《道路法》、《河川法》、《城市计划法》、《国土利用计划法》、《地方自治法》、《建设业法》、《会计法》等等。这些法律都为政府投资提供了法律依据，也从法制上保证了包括政府投资在内的各项政策的连续性和稳定性。
　　2．制订中长期计划指导投资
　　日本实行的是政府主导的市场经济体制。它的一个重大特点是把整个国家基础设施的建设纳入到国家计划的轨道并与国土开发计划紧密配合。日本政府在不同的时期都会制订中长期发展计划，明确政府投资的总方向。经济计划一般包括三个部分，即：计划的基本思想、政策目标体系、经济发展目标等等。另外，日本政府还在不同的时期通过专项计划，对不同的产业实行投资倾斜。

（三）政府投资项目资金来源及特点
1.政府投资项目的资金来源
利用财政干预经济，是战后日本政府宏观经济管理最直接的手段，也是对政府投资进行管理的主要经验之一。
按《财政法》的规定，日本现行的财政预算资金的基本形态分为4种：
（1）一般会计预算资金。作为一般会计支出的国家资金，最主要用于产业经济（包括农林水产、商工矿业、运输通讯事业）和国土保全与开发等所需的费用。这是为了保护和发展产业基础的政府投资，在国民经济发展中占有重要地位。
（2）特别会计预算资金。在日本政府的特别会计中可大致分为5大类：即：管理事业的特别会计、管理特定物资与资金的特别会计、进行投资贷款的特别会计、经营保险事业的特别会计和管理资金的特别会计。其中，前3类对政府投资的影响尤为重要。因为，在这几类特别会计中，分别包括了公共设施、港湾建设、机场建设、道路建设、治水、国立学校、国立医院、产业投资以及城市开发等专项特别会计项目。各类特别会计的资金，一般是以日本开发银行和日本进出口银行贷款的形式提供的。
（3）政府有关机构的预算资金。这是指全部资金由政府投资，预算和决算须经国会审议的企业单位的预算资金。日本政府之所以将这些机构的预算资金从一般会计中划分出来，主要是为使其经营管理具有较大的灵活性，以便提高效率。　
（4）地方财政预算资金。包括47个都道府县和下属的3000多个市镇村级的政府预算。国家财政收入是国家各项开支包括基础设施建设资金的主要财源。建设公债作为政府的特定财源，主要用于基础设施的建设。特例公债作为政府的一般财源，主要是弥补预算赤字。
在日本，国家和地方财政收入是各级政府支出的一般财源。而且，财政收入中的各种“目的税”，各项建设公债和地方债以及国家下拨给地方的地方让与税、国库支出金、都道府县支出金、受益者负担金等等作为特定财源，是各项基础设施建设的专项资金。这些资金通过政府的特别会计，要求做到专款专用，从而可以保证各级政府拥有必要的基础设施建设资金。目前，我国各级政府的税种税目过于简单，更谈不上各项基础设施建设有足够的专项资金，为此，应该考虑开辟新税种，为基础设施建设特别是城市基础建设建立特定的财源。只有这样，基础设施建设的财源才能得到保证。
另外，1953年日本建立了一个政府金融信贷系统，即财政投资贷款制度，为筹集民间闲散资金用于基础设施建设取得了比较成功的经验。财政投资贷款制度是由日本大藏省(2001年1月改名为财务省)直接掌握的日本另一个金融信贷系统，财政投资贷款的资金主要来自全国邮政系统两万多个分支机构所吸收的邮政储蓄，以及国家兴办的社会福利保险制度所汇集的各种年金。财政投资贷款的资金额相当于国家财政预算收入的50%左右，这是一个相当大的数目，故有日本的“第二预算”之称。财政投资贷款资金的一半以上用于国家和地方政府的各项基础设施建设。所以，虽然是由国家和地方政府负责