公共行政－第三节－行政组织

文章作者 100test 发表时间 2007:01:06 22:23:13
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一、行政组织特性

　　行政组织是指国家为履行行政职能而依法建立的有职位设计、人员配备的统属关系和办事程序的机构实体。

　　国家行政组织的法权地位和与之相一致的公共行政事务管理的广泛性及其对国民承担的责任，决定了国家行政组织的特性。

　　(1）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，其政治性体现在两个方面：一是反映国家行政组织本质特征的阶级性；二是由国家行政组织在国家公共管理治理结构中居于的强大决策地位所决定的决策性。

　　(2）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。服务性和管理性是其内涵中相互联系的两个层次。

　　(3）权威性。行政组织作为社会公共权力结构中最重要的主体，以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，凭借宪法、法律和国家武装力量为后盾，使其行政行为具有以约束性和强制性为特点的权威性。

　　(4）法制性。法制性的实质是“依法行政”，具体表现为两个方面：一是行政组织自身的组织宗旨、人员编制、机关设置、财政预算等都必须严格按照法律办事；二是行政组织的行政行为或行政管理的内容和方式必须遵从宪法和法律的要求。

　　(5）系统性。系统性是说国家行政组织从上到下形成一个具有极强整体性的有机系统。该系统表现出结构性和有序性两个特征，结构性是指行政组织根据社会分工建立起来的机关权责体系的特征，有序性是指由行政组织系统内一定的序列和等级体系所显现出来的特性。

　　(6）发展性。发展性是指行政组织适应社会历史的进步，主动采取各种措施和方法调整自身的宗旨、职能、结构、行为方式，以实现与社会之间交互作用的动态平衡。这一特征包括适应性和动态性两个互为表里的方面。

　　二、行政组织设置基本原则

　　(l）与职能一致原则。职能目标是任何一个组织存在的基础。组织作为一个整体，有其统一的职能目标；而在组织系统内部，又有从横向和纵向分解出来的若干层级组织和部门组织子系统，它们在整体组织统一目标之下也有各自相对完整的分目标及其职能。这些职能目标是组织设计的依据。组织设计必须根据职能目标的变化而相应调整。

　　(2）完整统一原则。行政组织是一个统一领导和指挥下的组织，因此组织设计必须体现这样一种机制要求。在确定行政组织层级时，要使上下级之间形成一条连续的等级链条，并且在上级领导下级、下级组织只接受直接上级的原则下，明确行政链条上各级行政组织和各个行政工作岗位之间的工作关系，是自上而下成为一个便于指挥的完整统一的组织系统。

　　(3）职权责一致原则。在行政组织中，职位、权力、责任三者相互依存、不可分离。在组织设计中，必须贯彻在其位、谋其政、负其责的原则。在其位就是确定每一个人的具体工作职位；谋其政就是根据所在职位确定职权范围，即获得与职位和岗位对应的职权；负其责就是在获得职位权力的同时要承担与之相应的行政责任。体现职权责一致原则的组织设计就有了保证行政组织平衡运行的基础。

　　(4）以人为本原则。行政组织的核心动力是人的积极性和创造性，为此组织设计必须体现人本原则。在体现组织设计完整性统一性这种传统组织结构的同时，应当根据组织任务、职能性质、技术含量的不同，以及根据人员的受教育水平和素质的不同，相应采取项目型结构和矩阵型结构等直线分权式组织类型，这类扁平结构的设计所具有的人本精神，有利于人对于自身价值实现的追求，有利于通过授权来鼓励组织成员积极性和创造性的发挥。

　　(5）依法设置原则。政府行政组织是国家管理组织中的一个系统，是受权力主体委托行使公共事务管理和公共服务职能的。因此必须根据宪法和法律以及有关的编制规定来决定行政组织机构的设置、调整和撤销，必须依法审定机构及其员额的增减，以保证政府行政组织设置的严肃性、权威性和稳定性。

　　(6）精简高效原则。行政组织设计中应当体现因事设职、因职用人、人尽其才、物尽其用的行政成本概念。所谓精简并不是越少越好，而是相对于担负的职能任务而言，做到人员素质能力匹配，员额数量适中。这样既避免了人浮于事带来的扯皮摩擦而导致的低效和无效，又减少了行政经费的开销，有利于提高行政绩效，实现低成本高效率的政府行政目标。

　　(7）管理幅度与层级适度原则。管理幅度与管理层级既是组织设计又是职能划分的两个重要因素。幅度构成组织的横向结构，层级构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层级通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。管理幅度和管理层次设置的合理程度极大地影响组织效能的发挥，因此，必须实现两者的适度搭配，这是组织实现有效管理的重要前提。