公共政策－第二节－政策制定

文章作者 100test 发表时间 2007:01:06 22:24:20
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一、政策制定的主体

　　政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。

　　行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。

　　立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。

　　司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。

　　二、政策制定的原则

　　1．系统原则

　　任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

　　2．协调原则

　　由于任何政策都处于一个政策体系之中，其制定过程会涉及多个不同部门，其实施将广泛影响多个不同方面，因此，政策制定必须坚持协调原则。首先，在确立政策月标时，要注意短期目标和长远目标、该政策目标与其他有关政策的目标之间的协调。如果希望通过一项政策实现多个目标，便需要注意这多个政策目标之间的协调。由于不同社会群体的价值取向、利益、需求可能不一致，确立政策目标时，常常需要在这些不同的价值取向、利益、需求之间寻求协调。其次，在设计具体的政策措施时，要注意各种措施的配套性和协调性，注意该政策拟采取的措施与其他政策的措施之间的协调性。再次，很多政策在制定过程中牵涉多个不同部门，而这些不同部门可能有不同的关注点、有不同的利益取向，因此，制定政策时必须注意协调这些不同的部门，否则，政策可能难以出台，或者即使出台了，也难以保证得到有效的实施。

　　3．可行原则

　　政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；二是经济可行性，即实施政策方案所必需的资源是能够充分获取的，是不会产生难以承受的经济负担的；三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。

　　4．合法原则

　　合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合理流动，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地的宏观政策和上位政策。

　　5．民主参与原则

　　现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。

　　三、政策制定的程序

　　1．政策问题的确认与界定

　　这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题―或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法（如调查、分析）对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究，从而对问题作出明确的界定。在确定该问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将问题纳人公共部门的政策议程，即排上决策部门近期打算通过政策手段予以解决的问题的计划表。于是，这个公共问题便成为了一个政策问题。

　　2．政策规划

　　政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。

　　政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评价与择优、政策方案可行性论证。