项目综合管理：谈项目法人与项目法人制

文章作者 100test 发表时间 2007:08:03 12:42:17
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近几年来，项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，在我国建设领域里得到了较全面的贯彻和落实，特别是突出了项目法人在工程建设中的主导作用和中心地位，但毕竟项目法人在我国兴起时间不长，在推行项目法人制的实际工作中，有一些问题很值得研究。 。
项目法人首先应当而且必须是法人。法人是什么？法人是与公民相对的另一类重要的民事主体。我国《民法通则》规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权力和承担民事义务的组织。依据法人性质和职能的不同，法人又有企业法人、机关法人、事业（单位）法人和社（会）团（体）法人之分。这些法人都有可能成为项目法人。
项目法人是工程建设领域的一个专用名词，是工程建设项目法定责任人的简称，系指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。也就是说，法人必须经过一定合法程度才有可能成为项目法人。这里所说的一定合法程度包括通过行政指定、委托或招标竞争产生项目法人，并履行法定手续以确立项目法人法定地位。应该说这是项目法人概念的本意和特定涵义，是狭义的项目法人。而近几年在实际工作中已经将项目法人的概念作了引伸，普遍将一般项目建设单位（业主或投资主体）称之为项目法人；这类项目法人虽然未经谁来指定、委托，也不是竞标所产生，但其依据法律法规对项目负有相应的法定责任，也就是说处在项目法人的地位。所以，广义的项目法人，包括经过一定合法程度产生的项目法人和自然存在而对工程项目建设承担法定责任的项目法人。
以项目法人方式组织工程项目的前期准备、建设实施与管理是一种国际惯例，特别是政府工程一般都采用这种方式来进行。在我国，这些年来政府投资的基础设施以及各种公共工程，基本上都是采用项目法人方式实施建设的。其所以备受推崇，除了项目法人的独立性、公正性和法定资格能力以外，还有极其重要的一条就是能够与项目投资方或业主建立责、权、利明确而清晰的经济责任关系。但什么样的法人才能担任项目法人，这就有一个项目法人资格的考核认定问题。一般来说，项目法人单位的人员素质、内部组织机构必须能够满足工程建设管理和技术上的要求，而项目法人的法定代表人除了必须具备相应的政治、业务素质和组织领导能力以外，还要具备项目管理工作的实际经验。由于工程规模、专业特点的不同和技术难度的差异,对组织领导和管理的要求也不一样，所以对项目法人资格应当实行分级管理。
以行政指定或委托项目法人，要根据项目的重要性和工程的具体情况来设定项目法人基本条件，并对拟议中的项目法人进行严格审查和全面考核，尤其应注重考查其以往从事同类型项目管理的业绩和经验，明确其责、权和义务并让其作出承诺，以保证项目建设的成功。以行政指定或委托项目法人的做法一般只能适用于某些特殊工程。这些年有些地方政府工程直接责成或委托企（事）业法人单位代建并与之签订项目法人责任书的做法，实际上就是行政指定项目法人。相对来看，运用市场竞争机制实行项目法人招标，往往更能收到理想的预期效果。不久前北京市政府授权该市计委代行招标人职责，对2008年奥运会场及相关设施工程的项目法人招标并取得成功的事实，就是最有说服力的例证。
由项目法人到项目法人制，可以说是我国改革开放和现代化建设在工程项目管理方面的历史必然。比较完整、系统而严肃地提出项目法人制并加以精辟表述，始见于国务院办公厅1999年颁发的《关于加强基础设施工程质量管理的通知》。针对当时一些地区、部门和单位忽视工程质量，违反建设程序，执法监督不力，建筑市场混乱，腐败现象严重，以致恶性事故频发，给国家和人民生命财产造成很大损失的严竣形势，国务院办公厅这一通知就如何采取强有力措施解决上述问题，明确地提出了一系列要求，其中特别强调要建立项目法人责任制,并将之置于招标投标制、建设监理制和合同管理制之前，合称工程建设管理的四项基本制度。国务院通知虽然针对的是各类基础设施工程，但它所提出的解决问题的要求，同样适用于各类建筑工程尤其是房地产开发项目。项目法人制的提出、建立和推行，首次通过工程建设管理的国家制度，将项目法人置于特别的法定地位。

如何正确理解项目法人制的实质？首先，工程建设要形成一套由项目法人担负相应责任的制度并坚定不移地付诸实施；其次，任何工程建设都必须有明确的项目法人，而且应当担负起规定的工作责任；第三，项目法人依法律、法规和相关规定承担法律责任，项目法人不尽职尽责要受到检查和处理，如有违法违规行为还将视情节轻重和问题严重程度依法受到追究。以项目法人制来约束从而规范项目法人的市场行为，可以说是抓住了根本和要害。事实上，建设管理的“四制”在具体工程项目上能否得以贯彻执行，一定意义上讲主要取决于项目法人。
项目法人制要求项目法人按规定承担相应的工作责任，一般认为主要有七个方面：项目策划与前期准备，资金筹措，组织实施工程建设，竣工投产运行或验收，债务偿还，资产管理，资产的保值增值。显然，组织实施工程建设在这类项目法人的责任中只是一个阶段性的工作。作为投资者代表单纯负责组织实施工程建设的项目法人，只能称作建设阶段的项目法人。有些政府工程指定有一定资质和经验的企（事）业法人，仅仅只负责工程项目的代建而不负责筹资，工程竣工后向政府指定的接收单位移交，这是比较典型的建设阶段项目法人。
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