优秀论文：從中美憲法的比較看我國機構膨脹的原因

文章作者 100test 发表时间 2007:09:29 12:05:42
来源 100Test.Com百考试题网

【摘要】
同美國憲法相比，我國憲法對政府機構的約束是非常柔性的約束，對于稅收、撥款、人員編制等等實在的權力，憲法基本上沒有規定。這些，爲機構膨脹提供了方便。
【關鍵詞】機構膨脹；中國憲法；美國憲法；剛性；柔性

　　所謂機構膨脹，是指國家機構的數量不合理增多，機構內部的工作人員不合理增多，導致扯皮推诿、爭權奪利、人浮于事、效率低下、稅負沈重的一種政治現象。機構膨脹有多方面的原因，憲法上的漏洞是重要方面。　

　　（一）限制權力——剛性的“不得”與柔性的“不得”。　

　　美國憲法及其27條修正案中，共有79個“不得”（shall not或no shall或Neither… nor shall），除了第十三條修正案中的“不得”（“奴隸制和強迫勞役都不得存在”）兼有針對地方政府和白人民衆的性質，其余78個“不得”都是針對國家機構和公職人員的。美國憲法中出現過6個“禁止”，只有第十八條中的兩個“禁止”是針對民衆的。即禁止百姓産生、運送、銷售酒類飲料，禁止酒類飲料的進口和出口，但是，第十八條修正案被後來的第二十一條修正案廢除了，改爲由邦國法律加以限制，違反邦國法律限制的酒類生産和消費行爲予以禁止。所以針對百姓飲酒的“禁止”實際上只有半個。　

　　在我國憲法及其31條修正案中，共有22個“不得”、兩個“不可”和14個“禁止”。其中，針對民衆的“不得”7個，“不可”2個，“禁止”9個，如“禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行爲”（第四條），“社會主義的公共財産神聖不可侵犯”（第十二條），“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財産”（第十二條），“禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃”（第十五條），“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”（第四十一條），“不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”（第五十一條），“不得有危害祖國的安全,榮譽和利益的行爲”（第五十四條），“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”（第二條修正案），等等。抽象地針對所有主體（國家機關、社會組織、官員個人、民衆個人）的“不得”4個，“禁止”5個，如 “任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”（第三十六條），“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”(第三十七條)，等等；針對公職人員的“不得”共7個，內容僅僅是限制任期和兼職的，即不得兼任和不得連續任職兩屆以上。　

　　完全針對國家機關的“不得”，只有兩個，而且僅僅是限制立法權的，即第五條第二款“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”；第六十七條全國人大常委會的第三項職權，“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。因爲法律解釋權完全掌握在立法機關自己的手上，因而這兩個“不得”也不是剛性的，對于全國人大及其常委會是沒有限制作用的。　

　　防止國家機構膨脹的“不得”、“不可”、“禁止”一個沒有。憲法第二十七條規定“一切國家機關實行精簡的原則”。這雖然是針對國家機構的，但是太原則，沒有剛性條款配套，很難發揮作用。美國憲法雖然沒有直接限制國家機構數量的規定，但是立法和財稅制度方面的剛性規定，使得機構的增加十分困難。　

　　（二）稅收和撥款——明確規定與沒有規定　

　　在美國憲法中，“借款”出現1次，“撥款”出現2次，“款項”出現1次，“公款”出現1次，“賬目”出現1次，“貨幣”出現6次，“稅”字出現28次。憲法將稅收、借款、鑄幣、撥款等財政大權賦予國會，並要求“除根據法律規定的撥款外，不得從國庫提取款項”（第一條第九款第七項），政府財政直接受到憲法的約束，一旦國會拒絕撥款，政府機構就要關門。事實上，無論是聯邦政府還是邦國政府，政府機構因爲無錢辦公而關門的事都發生過。　

　　在我國憲法中，“預算”出現過5次，“財政”出現過8次，但是“決算”一次也沒有出現，也找不到“撥款”、“資金”、“貨幣”、“錢”、“費用”、“經費”之類的詞彙，“稅”字出現過1次，是針對民衆的，規定公民有納稅的義務（第五十六條）。可見，我國政府用錢在憲法上不受決算約束，也不受撥款制度和貨幣制度約束，也不受征稅權的約束，因爲憲法中根本就沒有這些東西。因此，下面的故事就一點也不稀奇：財政局的一個處長到黨校學習，發現教室裏面的設施比較陳舊，便豪邁地、慷慨地說，我來資助一下吧，于是大筆一揮，幾十萬資金便劃到了黨校的賬上，黨校的教室就被更新了。一個處長可以如此，市長、廳長、省長……又如何呢？既然政府掙錢、花錢都不受憲法約束，那麽多設一些機構就不會受到錢的約束，更沒有任何一個機構因爲沒錢花而關門。　

　　（三）收費權——違憲審查的有與無　

　　政府能否向老百姓收費，中國憲法沒有規定，其他國家的憲法也沒有規定，既然憲法沒有規定，政府收費就沒有憲法依據。然而，不僅中國，法治比較健全的西方國家也存在政府收費的問題。雖然有些收費項目似乎也有合理性，但是，爲什麽要在稅外收費？費與稅的界限在哪裏？爲什麽不能將稅費統一起來？憲法爲什麽不能明確禁止政府收費？這些問題，世界各國的憲法學家都幾乎沒有研究。　

　　美國也存在政府收費的問題，不過，都有法律加以規定和限制，並且法院對于收費的立法還要進行合憲性審查。比較而言，中國的政府收費問題更加突出和嚴重，主要表現是：一是不僅沒有憲法依據，一般也沒有法律依據，主要依據是文件、政策和土政策；二是項目特別多，百姓難以承受；三是憲法監督機構不監督而是由行政機關自我監督，于是，一些收費項目被取消了，令外一些新的收費項目又産生了。　

　　既然各級政府都可以規定收費項目，都可以用收費彌補稅收的不足和財政的缺口，因此，它們就不怕機構的不斷膨脹，不怕沒錢發工資。實際上，有許多機構就是爲了收費（以及罰款——特殊的收費）而設立的。　

　　（四）組織制度——行政機關自設機構的可與不可　

　　美國憲法沒有要求制定行政組織法和法院組織法，但是憲法第一條第八款（關于郵局、軍隊等等）和第三條第一款（關于聯邦下級法院）以及後來的憲法慣例將機構的設置權賦予國會，憲法第二條第二款第二項將官員的任命權賦予總統和參議院，總統、法院、部長可行自行任命低級官員但必須事先得到法律的授權。這樣就基本上堵住了政府機構自我膨脹的漏洞。　

　　在我國，早在1954年，憲法就規定：“國務院的組織由法律規定”。這一規定的意圖很明顯，就是要用法律限制國務院的機構膨脹。這一規定在形式上也比美國憲法顯得完善。但是，漂亮的憲法規範並沒有得到立法機構的執行，最高立法機構在很長的時間內，沒有制定法律去規定“國務院的組織”，任由國務院的機構自行膨脹。到了1975年修改憲法時，在張春橋等極左人士的操控之下，幹脆將“國務院的組織由法律規定”之規定從憲法中刪除了。1978年，憲法被再次大修，但是沒有恢複“國務院的組織由法律規定”的規定。1982年，憲法第三次大修時，恢複了“國務院的組織由法律規定”的規定。1982年12月10日，最高立法機關通過並公布了《中華人民共和國國務院組織法》。按理說，有了這部《中華人民共和國國務院組織法》，國務院的機構應該得到很好的控制了。然而，24年來，每一輪的機構膨脹都是從國務院開始的，每一輪的機構改革都要先拿國務院的機構開刀，這是什麽原因呢？　

　　筆者以爲，國務院的機構在《國務院組織法》公布實施之後仍然不斷膨脹，《國務院組織法》自身負有極大的責任。　

　　首先，這個《國務院組織法》制定得太匆忙。五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過了《中華人民共和國憲法》，6天之後的1982年12月10就通過並公布了《中華人民共和國國務院組織法》，時間太急促，參加會議的代表們恐怕還沒有來得及弄清楚“國務院的組織由法律規定”的精神實質，就投票表決《國務院組織法》了。《國務院組織法》的起草者在如此短促的時間內，是不是已經弄懂了憲法的精神實質恐怕也很難說。因此，這部《國務院組織法》的質量是很值得懷疑的。　

　　第二，《國務院組織法》沒有對國務院中行使國家行政權的組織機構作出任何規定。該法僅僅在第七條中規定了一個僅僅是內部辦事機構的組織。內容是：“國務院設立辦公廳，由秘書長領導。”這個辦公廳，憲法沒有規定，也不宜規定，由《國務院組織法》規定，符合憲法的要求。遺憾的是，《國務院組織法》沒有根據憲法的要求規定國務院中行使行政權的各種組織。第七條之外的各個條款，多爲職權、程序方面的原則規定，沒有規定國務院的具體組織。　

　　第三，《國務院組織法》將“國務院的組織由法律規定”之憲法規範變更成了“國務院的組織由全國人大或其常委會決定”。該法第八條規定：“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合並，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。”“規定”變成了“決定”，一字之差，差之毫厘，謬之千裏。“國務院的組織由法律規定”，意味著國務院每增加一個機構，都必須修改《國務院組織法》，已經規定好的東西，老去修改它，給人不尊重前人、不尊重傳統、不尊重祖制的印象，會嚴重影響到立法機關的形象。所以，經常修改《國務院組織法》是不可能的，至少要間隔三五年才能修改一次，相應的，國務院的機構膨脹就相對困難一些。“由全國人大或者它的常委會決定”，則意味著國務院增加機構只要全國人大常委會同意就可以了，全國人大常委會每兩個月就開一次會，每次開會都要決定一些事情，自然也可以決定國務院的機構的增加，每做出一個這樣的決定，也都能顯示出全國人大常委會似乎很有權威，這樣，國務院的機構膨脹就很方便了。　

　　第四，《國務院組織法》授權國務院自行設立機構。該法第十一條規定：“國務院可以根據工作需要和精簡和原則，設立若幹直屬機構主管各項專門業務，設立若幹辦事機構協助總理辦理專門事項。每個機構設負責人二至五人。”什麽叫“直屬機構”？難道國防部、外交部等等不是國務院的“直屬”機構而是國務院的“間屬”機構？什麽叫“主管各項專門業務”？難道外交部、教育部、國防部主管的不是“專門”業務而是“普門”業務？這一條說白了就是：國務院增加機構其實也不需要全國人大或者它的常委會同意，報請全國人大或其常委會決定不過是個形式，萬一人大不同意，也沒有關系，就自行設立若幹個所謂的“直屬機構”好了。　

　　（五）編制權——政權與治權　

　　上文已述，美國高級官員的任命權由總統和國會共同掌握，低級官員的任命要得到法律的授權。所以，美國的編制權在國會，屬于政權的範疇。　

　　在我國，清末搞過編制法，如1906的《大理院編制法》。後來再也沒有搞過。2001年，俞敬忠等33名代表提出《關于制定〈國家機關機構與編制法〉的議案》，提議全國人大盡快將國家機關機構與編制的立法列入立法規劃，通過法律對中央和地方各級國家機關包括人大、政府、法院、檢察院的機構設置分別作出規定，對于中央和省級國家機關各部門的領導人員職權和工作人員編制也應分別作出規定。但是，快6年了，這個議案連審議程序都未能進入。　

　　憲法第三條規定：行政機關、審判機關、監察機關都由人大産生。根據這一規定，編制權屬于政權的範疇，然而，實際上的編制權卻完全由行政機關掌握，行政機關不僅可以隨意任命低級官員，還可以任命高級官員，如正部級的國務院法制辦主任，甚至，人大、法院、檢察院的人員編制都掌握在行政機關手裏，政權變成了治權，這顯然是本末倒置。因此，掌握編制大權的行政機關可以自己産生自己，膨脹得最快，不掌握編制大權的人大、法院、檢察院膨脹得就相對慢一些。　

　　（六）黨政關系——黨權及其活動範圍的差異　

　　在美國，政黨是公民權利的體現，不行使國家權力，不吃財政飯，黨的機構不能成爲國家機構，因此在憲法上沒有劃定政黨的活動範圍，憲法對于公民權利的保障和限制也就是政黨的活動範圍。　

　　在我國，政黨是革命和戰爭的産物，行使著國家權力，吃財政飯，政黨的機構也是國家機構的一部分，憲法關于公民權利的保障和限制不足以成爲政黨的憲法界限，因此有必要在憲法上明確政黨的職權範圍和行使職權的程序。　

　　憲法第五條要求“各政黨……都必須遵守憲法和法律”，中國共産黨第十二次全國代表大會也要求“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”。然而，黨的活動範圍究竟有多大？界限在哪裏？理論上未能明確，法律上沒有具體規定。這樣，黨權無限的問題一如既往。既然黨權無限，各級黨組織的附屬機構，以及黨組織決定成立的行政機構，也就得不到有效的制約，機構膨脹在所難免。　

　　1996年，鄙人根據政治學、憲法學的基本原理，以及1982年憲法和十二大黨章的有關規定提出了“黨主立憲”的主張，基本含義一是要明確黨的職權範圍，二是要明確黨行使權力的程序。①但是，20年來，這個主張尚未成爲現實。　

　　2006年6月15日，中央黨校周天勇課題組向中共中央政治局提出了一個《從經濟發展角度思考和設計政治體制改革》②的研究報告。據香港及海外輿論評價，這個報告的核心思想就是要實行“黨主立憲”，③果真如此，相信機構膨脹的問題一定會得到有效的制約。　

　　（七）議行關系——合一與分立　

　　美國憲法第一條第六款第二項規定：“參議員或衆議員在當選任期內，概不得被任命擔任在此期間設置或增薪的合衆國管轄下的任何文官職務。凡在合衆國下供職者，在繼續任職期間不得擔任任何一院議員。”這一規定使議員不受行政機關的領導和管轄，實現了真正的議行分立。美國憲法第六條第一項規定：“參議員和衆議員應得到服務的報酬，這種報酬由法律確定，從合衆國國庫支付。”這一規定保證議員不用擔心自己的飯碗，敢于對行政機關事實制約。第二十七條修正案又規定：“改變議員報酬的法律，在衆議院換屆之前不得生效。”這一規定堵死了行政機關用漲工資的辦法拉攏議員的可能性。　

　　我國憲法以議行合一作爲指導原則，導致人大與政府基本上是一回事。如全國人大的組成人員中，70%以上是官員，其余代表，非官員代表，也不一定是真正的民衆，如宗教界的代表，看起來是百姓，實際上也是有級別的，不是處級以上的和尚根本不可能成爲出席省級人大或全國人大的人民代表。這些無官職、有官級的代表基本上也是吃皇糧的。我國憲法雖然規定人大常委不得兼任行政司法職務，但是卻不排除兼任其他吃財政飯的官員，如政黨和政治團體的幹部、軍隊幹部、國辦企事業的領導幹部，等等，這些幹部都享受公務員待遇。這樣一來，真的議行合一了，代議機關和執行機關是一回事了。人大及其常委會其實就是行政、司法以及“准行政”或者“半行政”等等執行機關的人員組成的，你讓他們如何制約這些執行機關？所以所謂人大對執行機關的監督，實際上就是執行機關的自我監督。　

　　皇糧基本上是由各級行政機關掌控的。端誰的碗，就要受誰的管。既然各級人大的組成人員基本上都要吃行政機關的皇糧，那麽他們基本上都是行政機關的下級，就都要受行政機關的管制，他們怎麽可能依據憲法中的精簡原則去制約行政機關的機構膨脹呢？　

　　（八）直接民主——實在與否　

　　在憲政完善的國家，如果政府濫設機構而導致民衆負擔加重，民衆可以通過和平集會、和平請願等等方式直接進行制約。民衆之所以可以如此又是因爲憲法對民衆的權利和權力有剛性的保障。美國憲法第一條第九款第三項規定：國會“不得通過公民權利剝奪法案或追溯既往的法律。”美國憲法第一條修正案又規定：“國會不得制限制言論自由或出版自由的法律，不得制定剝奪人民和平集會和向政府請願申冤的權利的法律。”有了這些剛性的“不得”，政府濫設機構就會隨時受到新聞輿論和民衆的反制。而在我國，由于憲法中沒有這類剛性的“不得”，公民權利沒有落到實處，處于比較虛化的狀態，法律、行政法規和紅頭文件都可以限制民衆的權利和權力，使憲法中的言論、集會等等自由權利基本落空，政府濫設機構增加民衆負擔時，民衆就不可能進行主動的有效力的制約。民衆除了采取逃稅、逃費、占道經營等等消極辦法以外，無法制約政府增加稅費的行爲。而民衆的這些消極行爲又成了政府增設管制機構和增加人員編制的冠冕堂皇的借口之一。　

　　（九）中央與地方、上級與下級——權責劃分的明確與不明確　

　　美國憲法第十條修正案規定：“本憲法未授予合衆國、也未禁止各邦行使的權力，保留給各邦行使，或保留給人民行使。”這一規定使得聯邦政府與邦國政府的職權界限非常明確，各幹各的事，各負各的責，很少扯皮。邦國的政府機構也無需與聯邦政府機構一一對應，不會出現聯邦政府增加機構邦國政府就必須增加機構的事情。　
　　美國各邦國憲法規定了嚴格的中央集權制，地方政治事務（如稅收、治安、民兵組訓、公共建設項目）基本上都由邦國中央政府負責，除了特大城市以外，市鎮縣鄉村的管理機構基本上無事可做，也沒有稅收和警察隊伍，基本上幹一些相當于中國的居委會或者物業公司所幹的事情，所以根本沒有增加機構和人員編制的欲望和沖動。許多城市的市長薪酬很低，年薪一元的市長不乏其人，在校中學生也可以兼任市長、縣長、鎮長。④　

　　在我國，憲法對于中央和地方的關系的規定十分不明確，地方上的上下級關系更加不明確。憲法規定國務院領導地方各級人民政府的工作，上級政府領導下級各級政府的工作，這種規定實際操作起來就形成了權力不斷往上集中，責任不斷往下分散的局面。要集中權力，就必須不斷增加機構以加強領導，上面設立了一個新的機構，下面爲了表示重視和服從也要設立相應的機構，這就導致各級國家機關不斷的、同時段的橫向膨脹。上面要分散責任也必須時常增加機構以便诿過于人，于是，下級越多越好，不但導致機構的橫向膨脹，而且促使機構不斷的縱向膨脹。于是，違反憲法的縱向機構越來越多，省縣之間有所謂的“行署”法，縣鄉之間有“區公所”，鄉村之間有“管理片”或者“管理區”，村下面還要設村民小組，任命小組長。　

　　上個世紀九十年代實行了分稅制度，使得中央和地方終于有了一個方面權力的明確劃分。然而，50%以上歸中央的分稅制度明顯不合理，因爲中央在得到50%以上稅收的同時，並沒有將50%以上的事務明確收歸中央處理。地方上的稅收分到縣鄉基層政府的少之又少，但是許多本應當由中央政府承擔的事務卻仍然要由基層政府承擔，計劃生育，這項天下第一難的工作主要由鄉級政府負責，九年制強制免費教育（俗稱“義務教育”）的責任前些年主要由鄉級政府承擔，這幾年主要有縣級政府承擔，還有水利建設、醫療衛生建設、國道以外的道路交通建設、社會治安管理等等事務也都要基層政府承擔。但是基層政府並沒有分到相應的稅收，沒有錢怎麽辦？所以基層政府就要搞經營，把自己變成企業；就要亂收費、亂罰款，以彌補財政的不足。而爲了搞錢又必須增加機構和人員編制，增加了機構和人員編制就要增加工資和辦公支出，又必須進一步在憲法之外搞錢，又必須繼續在憲法之外增加機構和人員，形成惡性循環。　

　　爲了精簡機構，必須依照責任權力統一原則來規範中央與地方的關系以及上下級關系。凡是對上負責的機構，人員都應當由上級任命，費用都應當有上級承擔。對下負責的機構，人員則應當由下級或者民衆選舉，費用由下級或者民衆承擔。集權必須集責，分責必須分權。既然中央政府要領導地方各級政府，那麽地方各級政府的人員都應當由中央政府統一任命，費用由中央政府統一負擔。秦代至清代，兩千多年，中央集權一直就是這樣搞的，哪有地方搞選舉、地方養官員、中央搞集權的道理。從秦到清，兩千多年機構膨脹的“成果”不如最近二十多年，原因就在于科學的中央集權優越于不科學的中央集權。從華盛頓到小布什，美國兩百多年機構膨脹的“成果”不如我們幾十年，原因在于美國既搞了科學的分權又搞了科學的集權，而我們既沒有科學的集權又沒有科學的分權。　
　　

【注釋】
　　①劉大生：《試論黨主立憲制——社會主義初級階段合適政體之探討》。《社會科學》1989年第7期。　
　　②傅劍鋒：《中央黨校課題組提交政改報告》。《南方周末》，2006年6月29日。　
　　③高 瑜：《江澤民文選與黨主立憲》。《蘋果日報》2006年8月11日。　
　　④ 沐傑：《美英頻現"少年官"：英國15歲高中生當鎮長》。