财政效益审计有关问题初探

文章作者 100test 发表时间 2007:10:11 12:00:55
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　　根据《审计署2006至2010年审计工作发展规划》（以下简称《规划》）的要求，开展效益审计已经成为各级审计机关的主要任务目标和当务之急。而财政审计作为审计机关工作的重中之重和永恒主题，财政效益审计必将成为党和政府、广大群众以及全体审计工作者十分关注的焦点和重要课题。实施财政效益审计，应该说是社会公众对公共资源实行有效监督的需要；是国家不断完善投资管理体制，正确制定各项经济政策的需要；是各级政府改进宏观管理，严格依法行政，加强自我监督的需要；也是促进审计自身发展的需要；是现代政府审计发展的必然趋势。本文拟就财政效益审计目标、内容及重点、评价体系的确定等问题作一初探。　　
一、财政效益审计的目标
　　审计目标是在一定的历史环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。任何审计项目都必须有明确的审计目标，这是确保每项审计工作有的放矢的前提条件。根据《规划》关于效益审计“以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标”的总体要求，财政效益审计的目标应该是效益审计总体目标在财政审计中的具体化和个性化体现。具体地讲，财政效益审计目标一般应包括以下几个方面：（一）以全部财政支出审计为主线，规范支出行为；（二）以检查内部控制制度的健全性、有效性为基础，强化内部控制；（三）以衡量财政资金使用绩效为核心，厉行节约，满足公共财政需求，促进资金使用效益最大化；（四）以揭露财政资金管理和使用中的制度、体制缺陷，人为损失浪费，以及管理水平低下，重大决策失误等问题为重点，进一步堵塞漏洞；（五）以服务为最终目的，提出改进和预警建议。
　　这些目标的确立主要应考虑四个方面的因素：一是应考虑审计工作的本质属性和内在要求。既然是审计目标就不应该脱离审计这一主题，而且这些目标必须是通过审计实践可以实现的，否则就是跑题，就不能确立为效益审计的目标。二是应考虑特定时期党和政府以及广大人民群众关注的审计领域的重点和热点问题。只有这样财政效益审计工作才能做到与时俱进，突出重点，关注社会，贴近群众，以便更好的，最大限度地发挥审计的职能作用。三是应考虑审计对象的特点。审计对象特点不同，其效益审计目标应各有侧重。四是应考虑国家的发展战略和宏观经济政策。以突出审计工作围绕中心，服务大局的审计观念。
　　总之，财政效益审计目标的确立应锁定在服务国家、服务人民、服务地方经济发展、服务微观管理四个层次上。只有这样，才能使财政效益审计目标建立在科学性、实践性的基础之上，才能有效地发挥财政效益审计的监督、指导作用。当然，在实际工作中，具体到每次或每项财政效益审计，其审计目标不应强求千篇一律，应根据工作需要和管理当局的要求，从不同的角度，选择不同的侧重点，作为每次或每项审计的具体目标；亦可根据具体工作实际，制定效益审计的主要目标和次要目标，总目标和分目标，以保证每次或每项效益审计目标明确、具体，统领性和针对性强，便于操作。比如，在对财政投资项目资金进行效益审计时，应将项目的可行性，项目的预期经济效益和社会效益，实际经济和社会效益，项目资金使用是否做到最大限度地节约，有无损失浪费作为审计目标。而对一般预算支出进行效益审计时，则应将预算安排的科学性，支出结构的合理性，法定支出的保证程度，有无资源浪费，作为效益审计的主要目标。不难看出，以上两项虽然都属财政效益审计，但由于审计具体项目不同，其审计目标的侧重点也明显不同。
二、财政效益审计的内容及重点
　　财政审计作为国家审计的龙头，地位特殊，内容庞杂，面广量大，涉及经济、社会的方方面面。而财政效益审计是不是必须对财政收支中所涉及的这些社会、经济的方方面面都要进行审计呢？答案应该是否定的。所以这样讲，首先是目前审计资源的限制，不允许也不可能对财政工作涉及的问题做到面面俱到的审计；其次是没有必要，面面俱到的审计抓不住主要矛盾，无法对重要问题进行深入细致的解剖，无法突出重点；再次是面面俱到的审计不符合现代审计的理念，不利于规避审计风险。俗话说“贪多嚼不烂”就是这个道理，财政效益审计必须避免此种现象的发生。 因此，财政效益审计的内容及重点应根据不同时期、不同社会环境变化的不同要求，在确保实现既定审计目标的前提下，充分考虑审计资源的现状，有关各方关注的热点，被审计对象的实际情况，需要解决问题的重要性、紧迫性程度来把握确定。最终，要使财政效益审计结果既关注大面上的情况，又注重不同类别的问题，还要对典型问题进行解剖，即实现财政效益审计内容“点”、“线”、“面”相结合，为确保审计目标的实现提供强有力的保证。
　　“面”上应主要围绕财政职能实现的主要形式——财政预（决）算，作为财政效益审计的重点内容。主要包括：1、政权建设领域支出是否保障其正常运转的资金需要，有无科学的支出标准，有无人为调节预算支出以及管理不善造成损失浪费等问题。2、事业发展领域支出是否依法保障，有无人为削减预算，挪用科、教、文、卫等事业经费影响事业发展的问题，预算安排是否确保国家有关事业发展目标的实现。 3、公共投资领域支出是否具有前瞻性、利民性、导向性和支持弱质风险产业的功能，预算的安排是否坚持效益性原则并符合国家宏观经济政策。4、收入分配调节领域支出是否体现党和国家的有关方针政策 ，是否发挥应有的效能。“线”上应围绕财政收支的三条主线分别选择着力点。一是预算内收支的真实性、合法性，重点是预算内支出的效益性；二是预算外资金收支的真实性、合法性、效益性；三是基金收支的真实性、合法性、效益性。财政效益审计绝不能单纯的赶时髦，就效益论效益，必须与财政收支的真实性、合法性审计紧密地结合起来，三者应该是既相互区别，又相互联系，你中有我，我中有你，相互补充的关系。在当前我国经济、法制环境下，真实性、合法性审计应该是效益审计的基础目标，效益审计是传统审计的深化和升级。“点”上应围绕财政资金的重点支出，深入分析体制、制度、管理等深层次的问题及产生的原因 ，通过解剖个性问题和个性分析，解决财政管理等方面的普遍性问题。实践证明，财政资金分配不公是造成财政资金损失浪费的根源；而财政资金使用不公开、不透明是财政资金损失浪费以及产生腐败的又一重要原因；财政资金使用缺乏有效监督为财政资金损失浪费打开了方便之门。
　　当前财政效益审计应突出四个重点领域：一是财政支出管理不到位问题。包括财政资金分配中是否按照市场经济和公共财政的要求，有效解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化，资金分配是否体现“成本——效益”原则，是否符合科学发展观；在财政资金监管上，有无管理混乱，监管失控或无效监管的问题，监管的效果如何，资金管理使用制度是否健全、有效。审计表明，有些财政资金的损失浪费是制度或政策本身造成的，效益审计应对这类问题特别关注，通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度，调整相关政策 。二是行政成本不合理问题 。行政支出是财政支出的重要部分，行政管理成本过度增长已成为当今社会的焦点问题，且行政管理费支出成为财政资金损失浪费的高发领域，同时也是节约空间最大的领域。因此，财政效益审计必须把有效降低行政管理成本作为重点，深入分析行政成本居高不下的原因，找出管理中的漏洞和改进措施，以促进降低各种消耗，提高资源利用率，进而提高财政资金的使用效益。三是重点公共投资项目效益低下问题。重点公共投资项目具有使用资金数量大，容易发生损失浪费，社会影响面广，领导关心，公众关注的特点，财政效益审计只有把该项内容作为重点，才能更加有效的发挥效益审计的作用，进而通过开展项目立项的科学性，投资决策的合理性，以及资金使用的透明度和效益分析，尽量压缩建设成本，减少损失浪费，提高资金使用效益。四是专项资金管理和使用中的经验和问题。专项资金具有量大面广，政策性强，群众参与度高等特点，属于当今社会的“高压线”，重点搞好专项资金效益审计，严厉查处专项资金不专用，虚报冒领，骗取财政专项资金，影响党和国家有关政策落实等问题必将成为公众和社会关注的焦点。
　　总之，财政效益审计的重点应以财政支出的真实性、合法性、效益性检查为依托，把揭露损失浪费，检查目标实现，分析制度缺陷，预告潜在风险作为重点内容，把“违规违纪是问题，效益不高、管理不善、机制制度不健全同样是问题”的理念贯穿于审计的全过程，使审计从揭露和纠正表面问题，向解决深层次问题和矛盾转化，进而实现审计质量和职能作用的再提升。