工程招投标存在的问题及对策研究

文章作者 100test 发表时间 2007:10:26 12:12:36
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一、问题研究的背景
自2000年《招标投标法》实施以来，由于与现行招投标监管体制的不适应，各种规避、破坏公开招标的行为和问题时有发生，已经严重影响了招投标的严肃性和公信力，由此滋生的贪污腐败行为严重。国家把工程建设领域作为全国治理商业贿赂工作重点之一，建设系统商业贿赂的过程，就是非法获取工程建设利益优势转换的过程，越是有工程建设利益优势的地方，就越是商业贿赂可能乘虚而入的地方。为保护市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程的工期和质量，降低工程造价，提高资金利用效益和质量，维护国家利益和社会公共利益，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，笔者就实际工作总结，对建设工程招投标现状问题及原因分析，建议提出对策与措施，与业内同仁互相沟通和探讨。

二、我国现阶段招投标存在的问题及原因
1、领导干部行政干预，“权力标”及“关系标”太多一些地方政府的领导人独断专行，无视国家法律法规，严重违反《招投标法》，以自己是地方一级政府的权力，在招投标工作中违反操作程序，一手包揽整个工程，混淆招标主体。在招投标过程中，比谁的权力大，就安排谁中标，施工单位就八方找关系，看谁找的“关系硬”，谁中标的机会就越大。产生一系列的“权力标”、“关系标”。招投标也只是流于形式走过场。
2、缺乏有效监督机构和管理体制现行的招投标监督体制为各部门分散的管理体制，招标监管与执法分别为发改委、建设、水利、交通、民航、铁道、信息产业等各主管部门负责。各有关部门既对本行业招投标活动既进行管理，又实施具体监督，有的还是招标项目的实施人，有的是招标代理机构的上级，等等。这种错综复杂、层次不清、经济关系不明的监督体制，必然带来监督部门的缺失与监管工作的缺位。主要问题一是缺乏一个领导全国的综合监管执法主体；二是考虑关联交易不够。因为除了国家发改委及其基层机构不是从事生产经营活动为主的企业（公司）不具有经济关联比较客观外，其他部门都存在行政隶属和经济关联两层关系。这两层关系对招投标的杀伤力很大，现在越来越明显。监督机构的选择问题是法律留下的最大空间。
3、社会法律意识不强，建筑市场行为欠规范招投标工作经近几年的法律建设。特别是《招标投标法》的颁布实施，以及一些招投标管理规定陆续出台，全社会对招投标的工作的认识有所提高，但建设单位由于受到“利益驱动”或“创工作政绩”需要的影响，在一定程度上忽视了法律约束，造成招投标行为不规范，这种现象比较严重。建设单位集中反映在选择施工队伍、确定招标方式、过分要求缩短工期以及招标领导小组主导招标工作等问题上。近几年来，一些工程急于开工，为了满足建设单位在施工图没有出齐的情况下，提前招标定承包商进场施工，特别是一些急事快办工程采用了方案招标方式，这种招标方式虽然提前了工程竣工时间，但违反顾基本建设程序，遗留了许多问题，比如，工程造价难以控制，竣工决算纠纷较多等。
4、招投标中“围标”与“陪标”现象严重围标是不成熟建筑市场所产生的一种腐败行为。其严重违反了招投标公平、公正、择优的原则，违背了招投标的目的，扰乱了建筑市场的秩序，使得业主方遭受不必要的损失，个别围标人中饱私囊。主要表现为一是围标人联合多个承包商哄抬行业价格提高报价进行合谋围标，二是承包商挂靠多家施工企业进行围标。
在招投标过程中，一些没有资质个人或资质较低的单位为了提高中标机会设法挂靠多家资质较高的施工企业参与投标，并做各份不同或雷同的投标书，以各个施工企业的名义进行投标承揽工程任务。对于一个标的，表面上投标主体是不同的施工企业，各份投标书的内容和形式也不同，但真正的投标者都是同一个老板。一些竞争力不强或亏损企业迫于生计，难以退出建筑市场，故在一定利益驱动下会选择陪标。以期获得一定利润来支撑企业生存。
5、评标办法设置不合理，评标存在人为因素评标工作是招标投标过程中的关键工作，评标办法是招标文件中的重要内容，招投标工作是否公开、公平、公正，关键要看评标工作和制订的评标办法是否客观、公正、科学。目前评标办法欠科学合理。主要表现在经济标评标设置上，目前在定额计价模式向工程量清单计价模式过渡时期，很多地区推出最高限价或拦标价等招标办法，各投标单位为经济标得高分，都靠近招标文件规定的最大下浮比例报价，使得经济标拉不开距离。技术标上评委在评标过程中，打“人情分”现象时有发生。造成评标存在人为因素，没有充分体现公正、公平的原则。
6、行贿受贿等腐败现象和经济犯罪案件仍时有发生虽然国家三申五令，建设领域的腐败行为仍然存在，与工程招投标相关的经济犯罪案件时有发生。业主招标行为有法不依，逃避监督的问题还严重。突出表现在规避招标、虚假招标、度身定做和明招暗定等方面。有的将依法必须招标的工程项目化整为零或者分段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；有的只对部分工程，如主体结构进行招标，而装饰装修、环境工程等则直接发包；有的将依法必须招标的工程，违规变成邀请招标甚至不招标；有的在招标投标活动中弄虚作假，与投标人或招标代理机构相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理条件限制或者排斥某些潜在投标人，对他们投标实行歧视性政策；有的与中标人不按照招标文件以及中标人的投标文件订立合同，私下签订背离合同实质性内容的协议，搞阴阳合同。

三、建议采取的对策及措施
1、健全体制设计，建立综合监管部门和执法主体借鉴国外先进管理经验，世界上许多国家除了由统一的管理部门对招标程序进行审查之外，还指定一个独立于行政部门之外的机构实施监督检查工作。如美国、英国由审计部门核查招标管理部门和执行部门。我国应成立一个统一、独立、权威的综合监督管理机构，由多家单位和部门组成。这个机构直属国务院领导，由中央编办配备干部，行使独立的、综合的监管职能。只有这样才有利于加强对招投标行为的监管，规范招投标市场行为，从源头上预防和治理招投标领域的腐败问题。
2、增强法律意识，坚决纠正和严厉查处不规范招投标行为各建设单位、行政主管部门、监管部门，要加强对《招投标法》等法律法规的学习，努力提高整体素质，增强法律意识，增强责任感，牢固树立“百年大计，质量第一”和依法招投标的思想，以对国家、对人民、对子孙后代高度负责的精神，把招投标工作放到重要位置，真正做到：知法懂法、自觉守法、严格执法。特别是国有投资项目，要对招投标提高认识，依法办事，其次各方主体要本着公开、公正、公平的原则，有序竞争。
要坚决纠正和严厉查处不规范招投标行为，主要纠正和查处以下十一种行为，一是擅自发包工程或采取化整为零等方式规避招标的行为；二是将公开招标变为邀请招标、甚至假招标或在招标投标活动中弄虚作假、“暗箱操作”的行为；三是转包、挂靠、违法分包等行为；四是无证或越级超范围承接工程任务的行为；五是出借、出租资质证书和营业执照的行为；六是不按规定进入市场招标的行为；七是地方保护和行业垄断行为；八是中介机构不独立公正地依法从事建筑活动、招标代理机构泄露标底和在招标中弄虚作假行为；九是行政主管部门及所属管理机构不依法行政，不严格执法的行为；十是招标监督机构和有形建筑市场工作人员非法干涉工程招投标行为；十一是领导干部干预工程发包、贪污受贿、以权谋私的行为。
3、改进评标标底价的确定方法，对技术标投标文件实行双向评审评标标底采用复合标底的方式，弱化标底的权数。为此，建议评标标底按下式确定。
复合评标标底＝（A B1 B2 … Bn）／（n 1）
式中，A为审定的标底价，Bi为在审定标底±3%范围以内的投标单位的报价，i为不确定数。标底A所占的权重与各有效投标报价的权重一样，审定标底是一个不确定数，从而很难确定一个有效投标的范围。首次入围后，经济标也难以得高分，因为只有谁接近复合评标标底的低价才能得高分，为合理低价中标创造了条件。
在技术标评标中除了对标书的纵向符合性评审，还应加强横向符合性评审。目前，初步符合性评审只注重纵向独立性评审，即对各投标文件技术符合性作独立的检查，审查各技术标标是否实质上响应招标文件的所有条款、条件、有无显著差异或保留，称之为纵向评审。相对于评审过程中各技术标的相互检查比较，称之为横向符合性评审。通过横向评审可以找出围标行为，剔除不当竞争的单位进入下商务标评标。
4、提高招投标工作的透明度，加大违规处罚力度提高招标过程的透明度，减少暗箱操作和加强监督是防患于未然的一个有效措施。纪检和监察部门要对各招标中心进行协调、管理和监督；对于不进行招标、假招标或变应公开招标为邀请招标的项目实行专项审查。纪检、监察人员参加整个招标投标过程，对招标程序是否合法、评标专家是否按规定在专家库中抽取、是否按规定评标办法进行评标、评标是否公正，以及有无其他人员在其中干预等进行监督。设立举报箱，公布举报电话，对有围标行为的招标工程进行揭发，对举报者加以保护和给予奖励。
加大违规处罚力度，惩处必须具有威慑力，对玩忽职守，弄虚作假、暗箱操作、分包转包、领导干部干预招投标、违反规定评标等违纪违规行为的单位和个人，要给予严厉的经济惩罚和党纪政纪处分。构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。尤其对那些不惜以身试法的，不管是谁，不管职务有多高，能量有多大，都要严惩不贷，绝不手软，该罚的罚，该惩的惩，该判的判。使违法违纪者闻之丧胆，望而却步。真正达到查处一案，震慑一片，教育一线的目的。

结束语
工程招投标已经成为推进现代化建筑市场体系建设的重要手段，探索适合中国国情的招投标制度，进一步健全制度、完善机制、强化监督、规范行为，创造公平的竞争环境，净化建筑市场环境，促进社会经济健康发展。