土地登记代理人丛书土地登记相关法律知识(二十一)

文章作者 100test 发表时间 2007:11:28 14:31:57
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第五章行政程序

第一节行政程序概述

一、行政程序的涵义与特征

行政程序是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。行政程序具有以下特征：

1.行政程序是就行政行为而言的 行政机关在民事活动中不存在行政程序，行政机关在行政诉讼中的活动也不表现为行政程序。只有在行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为等行政行为中才存在行政程序问题。

2.行政程序是行政行为的时间和空间的表现形式所谓空间形式，是指行政行为过程的表现形式，如口头形式、书面形式、动作形式等。所谓时间形式，是指行政行为过程的先后顺序以及所必须履行的每个环节和每种形式的时间限制。

二、行政程序的分类

从不同的角度，可以对行政程序作不同的分类。认识行政程序的分类及其内容，有助于行政主体实施行政行为，有助于行政相对人及时地保护自己的合法权益。

1.内部行政程序与外部行政程序 以行政程序适用的范围为标准，可分为内部行政程序与外部行政程序。内部行政程序是指行政主体实施内部行政行为时所必须遵循的程序。如国家公务员的任免程序、报告审批程序、公文处理程序、规章备案程序等。外部行政程序是指行政主体作出外部行政行为所遵循的程序。如行政许可程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等。

2.抽象行政行为程序与具体行政行为程序以所涉及的行政行为的性质为标准，行政程序又可分为抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。行政行为有抽象与具体之分，行政程序也可以分为抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。抽象行政行为的程序是指行政主体实施抽象行政行为所必须遵循的步骤与方式。其范围涉及国务院制定行政法规，国务院各部门制定部委规章，省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定地方政府规章，县级以上人民政府规定行政措施，其他行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令，所必须遵守的步骤与方式。具体行政行为的程序是指行政主体实施行政许可、行政命令、行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政征用、行政奖励、行政救助、行政确认、行政裁决、行政强制执行等行为所必须遵守的步骤与方式。

3.法定行政程序与意定行政程序以法律是否明确规定和要求为标准，可将行政程序分为法定行政程序与意定行政程序。法定行政程序是指法律有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政程序，故又称强制性行政程序。例如，责令停产停业的行政处罚，行政主体必须告知当事人昕证权之后才能作出，否则，行政处罚决定无效。意定行政程序，或称自由行政程序，是指法律没有明确规定和要求，由行政主体自由裁量决定或选择采取的行政程序。

4.事先行政程序与事后行政程序 按照行政程序适用的时间顺序不同分为事先行政程序与事后行政程序。事先行政程序是指行政行为实施前或实施过程中应遵循的程序。如行政立法之前举行的听证程序，正式制定行政规章前的通告程序，行政决定产生之前进行的行政检查、调查程序。事后行政程序是指行政行为实施后，为确定该行政行为的合法性与适当性以及纠正违法、不当行为而适用的程序。如行政复议程序。

5.主要行政程序与次要行政程序 以行政程序对行政相对人合法权益所产生的影响是否具有实质性，可以将行政程序划分为主要行政程序与次要行政程序。主要行政程序是指行政主体若不遵守将可能对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。例如，行政处罚中的表明身份程序、说明理由程序和听证程序等。次要行政程序是指行政主体不遵守并不会对行政相对人合法权益产生实质影响的行政程序。如行政复议决定的作出超过1天法定期限，它不会构成对相对人实体权利的直接影响，因而不会影响处于该程序中的实体行为的效力。

6.主动行政程序与依申请行政程序 以行政程序的发动及终结是否以行政主体依职权主动引起为标准，可以将行政程序划分为主动行政程序与依申请行政程序。行政行为可以分为主动行政行为与依申请行政行为，行政程序也相应地存在主动行政程序与依申请行政程序。主动行政程序是指行政主体主动引发或终结的行政程序，依申请行政程序则是指必须由行政相对人申请才有程序开始或因行政相对人撤回申请而使程序终了的程序。在行政程序中，绝大多数都属于主动行政程序，而不受类似于诉讼程序中“不告不理”的限制。如行政机关施行调查事实的程序不受当事人主张或声明的限制。依申请行政程序多适用于授益性行政行为，在行政程序中属于少数情形，如行政许可程序即属依申请行政程序。

7.行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序根据不同的行政职能为标准，可将行政程序分为行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序。行政立法程序是指行政机关制定行政法律规范时所适用的程序。由于行政立法行为内容的广泛性、行为对象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比较复杂、严格，如听证制度、会议制度、专家论证制度以及备案制度等成为行政立法程序不可缺少的内容。行政执法程序是指行政机关在行使行政职权、实施具体行政行为过程中所适用的程序。由于行政执法行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，如在行政许可、行政处罚、行政奖励、行政强制执行等方面，必须设置不同的程序制度。行政司法程序是指行政机关以第三方公断人的身份，依法解决行政管理范围内的纠纷所必须遵循的程序。它包括行政复议程序、行政裁决程序等。由于行政司法行为是解决行政争议、裁决行政纠纷的活动，具有准司法的特点，强调公平、公正应当是行政司法程序设置的最根本要求。

第二节行政程序的基本原则