改革以来的中国特色城镇化道路

文章作者 100test 发表时间 2007:11:30 12:02:22
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★十七大报告第五部分《促进国民经济又好又快发展》:

“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促 进大中小城市和小城镇协调发展。”

中国的城镇化不能照搬别国的模式,必须从自己的国情出发,走有中国特色的城镇化道路。我国城镇化道路的中国特色具体表现在四个方面:以双重经济转型为背景,城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化紧密相联.东部和西部的双重城镇化方向.城镇化的双重动力机制和双重发展模式,政府在城镇化进程中扮演重要角色.农民工和市民是双重城镇化推动主体,数以亿计的农民工为城镇化工业化作出巨大贡献。

合理的城镇化水平是社会经济发展的必然。中国由于特定的人口规模、人地关系、区域差别和多样性以及社会经济发展的阶段性,不可以完全追随发达国家的城市化道路,党的十七大报告指出,要走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展.同时要形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。十七大报告关于中国特色城镇化道路的总结,则是和我国改革以来的城镇化实践经验是分不开的,具有深厚的实践基础。

城化和镇化的集合

改革以前,我国执行重工业化优先战略,与此相对应的一个必然后果就是城市化严重滞后于工业化。1978年,我国第二产业比重已经达到49.4%,但城市化率却只有17.9%。改革以后,我国经济增长呈现明显的多元投资拉动特征,其中一个最为显著的投资来源便是民间资本、尤其是农村剩余资本对乡镇企业的投资。乡镇企业的发展具有“离土不离乡,进厂不进城”的特点,是一种典型的分散工业化模式。乡镇企业的发展带动原有小城镇的扩张和新的小城镇的形成,大量的农村劳动力不断“洗脚上岸”,在乡镇企业就业,进入小城镇,成为事实上的非农业城镇人口。目前我国大约有1.4亿农村劳动力在乡镇企业就业,相当于农村劳动力总量的28.6%。

与此同时,城市的产业结构和投资结构也进入快速变革阶段。一方面国有企业进行产业结构调整.另一方面伴随对外开放政策,大量外资涌入中国的城市,尤其是东南沿海地区,城市第二产业吸纳劳动力的能力大为增强。随着人们收入水平的提高,第三产业也如雨后春笋般发展起来,而且具有更强的劳动力吸纳能力。多元化投资是对原来的集中式、重工业化优先战略的重大校正,产业结构随之发生了明显变化。各地区、各部门的劳动密集型产业的发展吸收了大量的农村剩余劳动力。伴随着城市经济快速增长,迁移性城市人口也快速增加。根据2000年人口普查资料,我国城镇人口比重为36.1%,其中大城市人口占26%,中小城市人口占28%,建制镇人口占46%。

改革以来的城市发展和小城镇发展是在二元结构体制还较为明显地存在的情况下发生的,城镇的发展虽然已经“非农业化”,但在观念上和统计上仍然属于农村的范畴。这就是说,改革以来的城镇化不完全是西方意义上的城市化,而是“城化”和“镇化”的集合,是与我国这一阶段分散工业化特点相适应的双轨城镇化。这种发展途径的成功经验,直接地为十七大提出的“大中小城市和小城镇协调发展”战略提供了依据。

温州模式：进城农民自我投资

在传统的计划经济体制下,作为城市公共物品的城市基础设施建设和市政服务的提供都是城市政府必然的责任,主要依靠政府计划投资和财政预算来完成。由于政府财政预算普遍紧张,政府投资主要投向生产领域,城市建设资金的不足也构成城市化的巨大障碍。1979年,全国仅有193个城市,而且多数基础设施不足的矛盾都比较突出。改革以来,伴随城市和城镇经济结构的变化,城市建设的投融资渠道一改过去完全依靠政府投资的单一局面,多元化投资渠道的形成为城镇化的快速推进提供了强大动力。

一种最具中国特色的城镇建设投资渠道是进城农民的自我投资。进入小城镇的农民不仅自办企业、自建市场,而且直接投资于城镇的基础设施建设。我国多数小城镇的建设主体都是进入城镇的农民而非当地政府。温州市1990年代销城镇基础设施建设资金超过100亿元,其中70%以上来源于农民集资,政府投入不足10%。中国首座农民城龙岗镇的最初投资1.9亿元,其中的95%来自于农民。另一种投资方式是伴随着城市经济的快速扩张,不仅地方财政实力增强,而且企业和居民对城市建设的需求大大增强,政府投资、民间投资、商业化融资等手段齐头并进。这种现象在中国东南部地区尤其明显。从1978年-1997年,全国城市增加了475个,其中近一半位于东部地区,尤以广东省、山东省、江苏省和浙江省最为突出。1990年代,全国共产生了27个迁入人口超过城市人口半数的新兴“移民城市”,这些城市也多数位于外资经济和民营经济发达的珠江三角洲地区。此外,前些年在一些城市兴起的“经营城市”战略,虽然存在争议,但对于投资吸引力不足的城市未必不是一种有益的尝试。

流动人口的居住和就业

由于历史的原因以及特殊的国情,我国的城乡二元结构体制至今未能完全消除。改革以来的快速城镇化就是在这样的体制背景下发生的,这是我国城镇化进程不可避免的阶段性特征。二元体制下的农村人口城镇化,无论是进入小城镇还是进入城市,多数都没有享受到原来的城镇居民所享受的各种城市福利待遇,如住房、医疗、就业、养老等一系列保障机制。

之所以说这种福利待遇的二元性是我国城镇化的阶段性特征,是因为它并非完全合理,也不可能长期维持不变。1990年代后期以来,尤其是进入新世纪以来,我国以城市户籍为识别标志的城市福利体制开始逐渐松动,如允许就业领域、居住和就业资格、最低工资、社会保障、外来人口子女的受教育问题等,均趋于向有利于城镇外来人口的方向改革。如果说改革初期,我国的城镇化人口还具有流动性强、稳定性差的特征,那么近年来的研究表明我国的流动人口的居住和就业稳定性已经大为增强,这正是城镇化阶段性的一个重要表征。

一个拥有13亿人口的泱泱大国的城镇化进程必然是波澜壮阔和史无前例的。改革是一个帕累托改进的过程,社会各基层均可从中受益,但程度不同,而且还会发生一个群体从另一个群体中获益的现象,这就是发展与公平的权衡问题。在城镇化进程中,虽然外来人口群体在总体上从城镇化中获得了巨大的收益,但这个群体对城镇化的贡献和他们所获得的待遇是不均等的。伴随着发展和改革的深化,我国提出了从“又快又好发展”向“又好又快发展”发展的战略思路的转变。十七大报告指出,科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。具体到我国下一步的城镇化战略,在大中小城市和小城镇协调发展的前提下,以人为本和可持续发展应成为下一步城市改革应遵循的两条基本原则。

以人为本的原则就是要在城市和小城镇的发展中关注民生,推动建设和谐社会。城市当中存在着不同的社会阶层,其中差别最为明显的两个阶层就是以是否拥有本地户籍来识别的本地人口和外来人口。由于户籍歧视的存在,外来人口中的大部分的民生问题无法得到保障,和谐社会建设也难免流于空谈。打破户籍的樊篱,给予所有在城镇生活的人口以同等的就业、受教育、社会保障等权益,需要以经济实力为基础。一些地区开展的有益尝试虽然收效未必理想,但却代表了一种方向。目前虽然户籍制度仍然难以取消,但却可以采取一些灵活的、更加贴进百姓实际需要的政策措施来分阶段推进改革。例如可以通过调查来了解当前城镇外来人口对城市公共服务需求的优先序列,在成本约束下率先提供这些急需的公共服务。在我们看来,子女的受教育权、大病保险和工伤保险应该是优先得到保障的,这样可以大大提高流动人口在城镇居住的稳定性。近年来一系列关于城市流动儿童受教育问题政策的出台就是这个进程中的一个很好的环节。

可持续发展的原则就是要在城市发展的规划和建设过程中,坚持人与资源以及环境的协调可持续发展。城市作为一个生态有机体,存在着与自然的物质交换以及与其它地区的资源和经济交换。一些大城市存在着较为严重的经济活动和人口的过度集中现象,这导致对外部资源和能源的过度依赖以及对本地稀缺自然资源,尤其是水资源的过度消耗.一些中小城市和小城镇存在着较为严重的环境污染问题以及土地资源的粗放利用问题。无论哪种情况都不是一种宜居的、人与环境协调发展的城镇化。为此,城镇化需要坚持区域的合理布局,还需要与新型工业化协调发展,以此创造宜居的城市环境。

　　国外怎样发展小城镇

发达国家的城镇化起步较早,他们大多通过对殖民地的剥削掠夺或战争(赔款)获得大量的资金,以完成原始积累,进而实现工业化。

英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。历史学家估计,早在17世纪,英国就有1/2的农业人口在农闲时从事工业生产。乡村工业的发展推动了农业与工业的分工,反过来又促进了农业的规模经营。后来,相当一部分工业村庄演化为城镇。

英国城镇化不是建立在农业高速发展的基础上的,而在某种意义上是以牺牲农业为代价的。英国地少人多,英国贵族通过著名的“圈地运动”,以暴力形式强制农业人口向非农产业转移。同时,城镇化所需要的作为食物的农产品和作为原料的农产品则主要依靠进口。

美国地多人少,而国际人口的迁移却满足了美国城镇化和工业化对劳动力的需要。1851-1910年间,仅欧洲向美国的移民就达2337.3万人,年均迁入达39万人。这些国际移民中大约有1/4的人是技术工人,他们带来的各种知识和技术无疑对美国的城镇化产生了不可估量的作用。

美国与英国城镇化道路的最大不同点是,美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的。农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题,并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时,美国农产品的出口又为工业化和城镇化提供了大量的资金积累。

交通革命在国土面积广阔的美国的城镇化过程中发挥着巨大作用。美国依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。19世纪40年代又形成了世界最发达的运河网。1828年美国开始修筑铁路,到1887年,全国数以万计的大小城镇已由铁路网连接起来。铁路运输不仅促进了西部开发和城镇发展,而且大大刺激了工业革命,对工业化和城镇化起到了关键作用。

发展中国家的城镇化起步较晚,其工业化所需要的资金积累主要来自于农业。

以第三产业的发展带动城镇化的发展,拉丁美洲是这方面的典型,它的城镇化是建立在第三产业特别是传统第三产业的过度发展上的。20世纪60年代末,拉美工业只能吸收不到14%的劳动力(现代化部门低于8%),而第三产业却取得了长足的发展。1969年,服务业就业人口的比重已达到39%。

经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出:“一个城市在其规模达到30万人以后,就会失去其规模经济效益。相当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇,每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其它一些能够吸引居民的设施。”