关于政府公共工程跟踪审计的思考

文章作者 100test 发表时间 2008:01:05 13:51:40
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面对新情况、新问题，审计机关必须调整固定资产投资审计的目标和重点，围绕评价公共投资的“经济性、效率性、效果性”开展工作，探索各种投资领域开展效益审计的新路子和新方法，而跟踪审计全过程参与项目建设，全面了解项目决策和实施情况，及时实施监督和制约，避免造成一些无法挽回的损失，能及时发挥效益审计的“效益”，不失为投资效益审计的一种重要方法。

一、政府公共工程跟踪审计的目标
　　 按照“三位一体关联控制”这个构想，公共工程跟踪审计实践活动中，审计的三大职能同时发挥作用，其中，以签证为基础（起点），以评价为中心（节点），以监督为归宿（终点），从而使审计各项职能落到实处，达到预期目标。

　　 一是促进政府投资资金的合理、有效使用。通过检查资金的拨付、管理和使用情况，可以揭示资金在拨付、使用管理上的问题，纠正资金使用、核算上的违反财经纪律的问题。在真实性、合规性审计的基础上，跟踪审计还应该对建设资金的使用是否达到预期的效益进行审计。

　　 二是加强对权力的制约和监督。在现行体制下，建设主管部门和行使建设管理职能的单位权力过大，不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成这些部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在“越位”的同时又存在“缺位”，没有一套完整、科学、有效的监督体系去制约。正是基于这一点，十六大提出加强对权力的制约和监督，并要求审计机关充分发挥对权力的制约和监督职能。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。政府公共工程跟踪审计就是要通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计，揭露问题，提出建议，加强对权力的制约和监督。

　　 三是促进项目的后续运营达到预期效果。项目的投资效益，无论是经济效益，还是社会效益、环境效益都是在项目建成后的投产运营过程中实现。开展跟踪审计，调查已建成项目运营状况，分析不能达到预期效果的原因，从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议，促进项目的后续运营达到预期效果。

二、政府公共工程跟踪审计的内容
　　 开展公共工程跟踪审计，选准切入点，重点把好“五道关”，即重点审查立项程序，把好投资决策关；重点审查招投标，把好施工队伍选择和工程材料采购关；重点审查施工管理及监控，把好安全质量关；重点审查项目竣工决算，把好资金结算关；客观评价项目投资运行状况，把好项目效益关。

　　 （一）投资立项决策的审计与评价。一是审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书批复、可行性研究报告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序。二是审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行。三是审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。四是审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。

　　 （二）对投资建设资金的拨付、使用和管理中的真实性、合法性进行审计和评价。着重审查投资建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题；投资建设资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题；政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各环节的监管是否到位、有效；项目概算执行情况。有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无虚列建设成本问题。

　　 （三）对项目管理的审计与评价。审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增殖过程中是否实现了责、权、利的统一。对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。审查项目的施工、监理、设计、采购等是否实行招投标制，是否按“公开、公正、公平”原则进行。项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。检查在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。

　　 （四）对投资效益的审计与评价。政府投资的公共工程一般是非经营性项目，不以赢利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看项目本身的经济效益，更应该注重其满足社会公共需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及环境效益方面评价项目的投资效益。

三、政府公共工程跟踪审计的做法
　　 （一）对项目执行基本建设程序进行审计。违反基本建设程序，将会导致损失浪费。因此，跟踪审计就要从检查程序的履行情况，报、批手续的完备情况以及批准权限等方面入手，促进工程建设单位按规定办事，避免发生决策上的失误。

　　 （二）对被审计单位内控制度进行审计。重点检查是否建章立制、制度是否完善、职责是否明确等。

　　 （三）对征地拆迁情况进行审计。重点检查程序是否合法、政策是否公开、手续是否完善、标准是否达到。

　　 （四）对招标投标和合同履行情况进行审计。对招标文件、评标办法的内容是否合法、合规进行审核，提出修改意见。对招标投标过程进行审计，及时纠正过程中存在的不规范行为，对违法行为及时移送处理。对合同条款的合法性、合规性、合理性进行审计，防止合同条款约定失误造成投资增加和双方争议。对合同履行情况进行审计，审查有无违法转包和违规分包的现象，纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为，促进严格履行合同。

　　 （五）对材料、设备采购情况进行审计。主要审查应由政府采购的项目是否落实、材料和设备采购以及材料价差调整有无相应的管理办法、是否按概算批准的内容采购、采购价格是否合理。通过审计，促进被审计单位通过招标投标方式选择供应商，节省投资，预防腐败现象发生。

　　 （六）对设计变更进行审计。重点审查变更方案是否经过充分认证、变更手续是否齐全、变更理由是否充分、是否有利于节约投资和保证质量。

　　 （七）对工程结算进行审计。工程造价的真实性直接影响项目投资的真实性。单项工程完成一个审一个，审一个清一个，缩短了竣工决算审计时间。改变以往以核减率评价工程审计效果的观念，强调跟踪审计的实际成效。

　　 （八）对建设项目的投资效果进行审计。主要检查项目建成的实际效果与预期效果是否一致，并予以客观的评价。

　　 搞好跟踪审计必须构筑“三道防线”，即要求建设方从强化内控制度入手，由内部审计机构对施工单位承揽工程项目决算把第一道关。在内审机构审核的基础上，再由被审计单位聘请社会中介结构把第二道关。最后由审计机关实施审计，把第三道关