[提要]南海长期经受领土主权和海洋管辖权的困扰，1982年《联合国海洋法公约》生效后，这里将会有国际海洋划界的艰巨任务出现。对于U型线，又称九段线的法律问题应当引起我国有关部门的重视。
关键词：U型线 九段线 国际海洋边界 历史性水域
南海长期受到国家领土主权和海洋管辖权问题的困扰。近30年来，小从渔业纠纷，大到武装冲突均在南海区域发生过。进入90年代后，南海形势走向合作开发或是继续对峙成为周边国家乃至国际社会所共同关注的重要问题。在目前国际上时兴的海洋边界的实践中，南海U型线的法律地位问题凸显出来。
南海各方行为宣言
2002年11月4日，中国和东盟各国签署了《南海各方行为宣言》。宣言指出：“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》（以下称《公约》），由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理各方之间的分歧。”由于南海存在着多方领土和重叠性的海域管辖范围主张，我国在南海仍旧面临着与越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国划分专属经济区和大陆架边界的艰巨任务。中国与东盟各国签署《南海各方行为宣言》无疑会对南海海洋划界带来积极影响，基本缓解了各方在地区安全上的最大争端。它不仅为维护南海地区和平与稳定、促进在南海开展务实合作奠定了重要的政治基础，还为各方的海洋边界谈判创造了平和有益的环境。
中国/越南北部湾划界及其意义
中国和越南成功划出了北部湾的海洋边界，但是南海继续是世界关注的焦点问题之一，特别是关于南沙群岛周围的形势。北部湾由中越两国共同管理，面积大约为12.6万平方公里。由于全球经济的发展，两国意识到有必要建立北部湾的海洋边界。2000年12月25日中越双方签署了专属经济区和大陆架协议。划界从北仑河口开始。边界线由21个转折点构成。1-9点划分了领海，9-21点连线是专属经济区和大陆架边界。中国海岸线长度是695公里，越南海岸线长度大约为763公里。根据海岸线长度与获得海域成比例的计算，中国获得海域面积占整个北部湾划界水域的46.77%，而越南占据的水域面积是53.23%。边界谈判初期，中国拒绝了越南提出的“历史性水域”主张和国家领土自然延伸理论。划界主要根据海岸线地理学状况，海岸构形，相关海域、两国海岸线的长度以及某些岛屿的效力等因素。中越北部湾海洋边界是中国与沿海邻国第一条海洋边界，它的划定与当前国际海洋划界的理论与实践是基本一致的。虽然在计算海岸线长度的标准确定上，以及在给以白龙尾岛划界效力上的谈判细节过程不得而知，但它为中国今后在其它海域划定海洋边界积累了经验，树立了榜样。在签署海洋边界协议的同时，两国还签署了北部湾渔业合作协定。2005年7月越南国家主席访华，中越两国联合声明表示，两国不久将启动北部湾区域以南的专属经济区和大陆架边界划定谈判，按照正常程序，U型线和两国领海基线的问题将会首先在谈判桌上提起。
南海U型线（即九段断续边界线）问题
中国对南海的历史主张的主要基础似乎是1947年中国国民政府地图上官方所划出的U型线，即九断线，又称九段断续边界线等。按照中国目前的说法，该线一直被认为是一条传统海洋边界线。中国似乎主张了线内的所有岛屿、环礁、甚至水下浅滩。但是现在还并不清楚是否主张了该线所圈围的全部水域。1993年台湾当局在发布南海政策纲领时对U型线内的水域给予了历史性水域的地位。纲领指出，南海历史性水域界线内的区域是‘中华民国’管辖下的海洋区域，‘中华民国’在这里拥有所有的权利和利益。然而，台湾立场在后退。这能够从台湾1998年领海与毗连区法中可看到，因为在公布该法时，历史性水域的条文已被删除。
1977年越南发表了关于建立越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明。该声明没有表明北部湾是历史性水域的主张。越南清楚地意识到它坚持历史性主张的不可能性，从而放弃了应用1887年清朝和法国确定的108°3′13″E子午线划界的设想，已经与中国划出了北部湾的海洋边界。越南的划界实践是明智的。在中国与越南的海洋边界的谈判中，中国曾经拒绝承认北部湾是历史性水域。据此可以提出这样一个问题，如果北部湾不可以作为历史性水域，那么占整个南海面积大约80%的U型线内的水域又怎样能够是历史性水域呢？诚然，中方的模糊立场已经产生了线内的水域是否可以作为历史性水域的争论。
近年来一些国际评论指出，现在不清楚中国大陆和台湾对这条线内的海底、海洋水体和水下地形地貌是否主张全部拥有，或仅拥有线内的岛屿和专属经济区与大陆架的某些管辖区域。倘若是前者，即拥有整个海域的所有权，则无疑会使中国大陆和台湾方面都感到高兴；但是这对于南海周边国家来说，他们将是难以认同，甚至不可能接受的。越南、菲律宾、马来西亚和文莱等早已在距离自己海岸（200海里）附近的中国九段线内的水域开采油气资源或进行海洋捕捞作业，他们同样难以放弃线内的生产场地。中国无论是北京还是台北从来都没有对“九断线”做出正式详细的官方解释。
国人有人认为，中国在南海的九段断续国界线是一个历史问题，中国在此线范围内有历史权利。国际公认的或沿用的图、文资料是历史渊源和传统疆界的重要依据，断续线正是具有半个世纪之久的疆界直证，已被国际多方多次引用，不能退让。因此，有必要对我国南海国界断续线界定一个确定的概念。但是，也有人认为，与南海其它国家单方主张的历史线一样，仅有历史资料是不充分的。中国坚持这条历史性水域线只能在南海周边海洋国家中产生更大的争议。
U型线内的水域是历史性水域的主张在台湾学者中也没有获得一致的支持。1993年在台北某大学举行的一次讨论会上参加者分为支持历史性水域概念并声称线内的水域是中国的历史性水域的一组人，而另外一组人则持相当谨慎的态度，认为在国际法上难以建立这样的历史性水域主张。一位台湾学者（Kuan-Ming Sun）在1995年发表的文章中认为，这条在1948年由当时的中国国民政府出版的地图上展示的“历史性水域线”证据不足，“历史性水域”概念模糊，不能与法律准则相符合，主权主张仅是管辖权上的立法宣言是不充分的。
U型线（九断线）将与南海有关国家主张的海洋边界出现重叠
中国在南海区域曾经拥有的最令人信服的历史权利是捕鱼权，自古以来，中国渔民一直在包括在九段断续线内的辽阔水域从事渔业捕捞活动。中国的U型线与南海周围有关国家宣布的200海里专属经济区和大陆架边界会形成面积巨大的重叠区域，尤其是在南海南部区域。它不仅与越南、菲律宾、马来西亚和文莱宣布的专属经济区出现重叠，而且对于印度尼西亚来说，U型线内区域则与纳土纳群岛东部海区重叠，它同样是南海区一个有争议的国家。
中国在世界上是一个政治和经济大国，十分明显，它对南海领土以及海洋边界划定争端的解决立场和举止是关键性的。随着海洋划界形势的深入发展，中国必然迟早会遇到南海周边有关国家对海洋划界的挑战，必然会遇到对U型线法律地位的评价和处理问题。这个重要问题是不能够回避的，也是回避不了的。
南海岛屿的法律地位
1982年《公约》最不确切的问题之一是岛屿地位的条文。然而，近年来的国际实践表明，当今小岛的法律地位和划界效力在降低，并且群岛国水陆面积之比必须要符合要求。厄瓜多尔、丹麦、挪威和西班牙等大陆国家的洋中群岛（如加拉帕戈斯群岛、法罗群岛、斯瓦尔巴群岛和加那利群岛等）的面积大，并有大量人口居住。所获得的资料说明，以上四个洋中群岛在划出合法的领海基点后都能够拥有专属经济区和大陆架，而南沙群岛的小岛由于面积太小，水陆比值不符合要求，难以确定基点和划出领海基线。
国内近年有文章说：“一个人居的小岛，它可据有内水、12海里领海、24海里毗连区及200海里专属经济区。因此，南海的岛、礁、滩、沙十分重要，即使暗沙，如果一年中可出露一次，也可为划界依据，如黄海辐射沙洲的外磕角据此定为我国领海基线点。曾母暗沙区是我国必须力保护之地”。根据现代国际海洋法和1982年《公约》的规定条文，这种说法不确切，缺乏说服力。
仅我国南沙群岛而言，其高于高潮线的岛、礁、滩共70多个。根据1982年《公约》第121（3）条，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”的规定，它们不可能拥有专属经济区和大陆架，但在它们周围可以划12海里领海区或者更小范围的海洋区域。根据《公约》第7和13条，最南部的曾母暗沙（根据资料，它从未露出过海面）的地形情况而言，其不可能拥有任何海域。
南海各国的领海基线状况
搞好国际海洋划界的首要工作之一是当事国划出标准统一的领海基线。南海周围各国的领海基线大都存在着这样或那样的问题，如应当划出正常基线的地方划出了直线基线；直线基线线段长度过长，或偏离了海岸线一般方向；或直线群岛基线线段数量缺少，水陆比值不符合《公约》的规定；或本来是大陆国家却划出了直线群岛基线等。我国是大陆国家，不应当划出群岛国基线。目前我国周边有的沿海国已经认识到以上问题的严重性，表示要做出修改，以利于海洋划界的开展。1996年5月15日我国人大常委会批准了《联合国海洋法公约》，并发表了《中国政府关于领海基线的声明》向世人公布了我国部分的领海基线和基点。同时，还宣布将再行宣布其余的基线和基点。应当指出，我国属于大陆国家，不应当在西沙群岛和南沙群岛划出直线群岛基线。
中国专属经济区和大陆架法中的历史性权利条文
1998年6月26日中国官方宣布了《专属经济区和大陆架法》，其中第14条指出，本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。历史性权利可以被制定在政府的声明、宣言、法律或法令中，新的问题是中国已经成为第一个，或许是仅有的一个，把它的历史性主张合并在专属经济区和大陆架法中。历史性水域是专属的，主张国可将之作为内水或领海同等看待。通常来说，应用于某些海域的历史性主张是试图去证明该区域的内水或领海地位。但是以中国的情况来说，它是相当不同的：由于该主张被嵌置在中国的专属经济区法中，从而造成法律上的模糊性，人们似乎能够设想，这样的主张只能作为主张水域，最多相当于专属经济区或大陆架的法律地位。
有人认为，对南海断续线内的整个海域提出主张，仅是要求线内的岛屿主权及其周围或附近的海域。对于“周围或附近海域”的提法，有的学者认为“无明确定义，很难理解其法律含意”。有的学者认为，我国南海断续线的性质，到底是海上疆域线，还是岛屿归属线尚不清楚。这些看法是客观的。而近年来有学者则认为U型线内的水域为我国的历史性水域。还有的学者认为“中国在U型线内的历史性权利从本质上说是一种优先权。具体表现在生物资源的养护利用、人工岛屿、设施和结构的建造和管理，海上科学研究、警察执法权、军事使用以及航道划定和部分水域的污染控制等方面”。考虑到周边国家在U型线内的历史利益及其与我国历史性权利的协调，该学者又指出：“…在这片水域中国享有的优先权是其他一些国家所不能比拟的”如此等等。这些说法的法律证据在何处呢？如果现在我们到U型线与其它南海国家主张的海洋边界重叠区域内进行海洋开发活动将会有什么结果呢？这都是值得深思的问题。
南海海洋划界的原则基础
沿海国家海洋区域的划界关系到领海、专属经济区和大陆架。按照《公约》第74条和83条条文的精神划出专属经济区和大陆架的边界，以达到公平解决。当前在世界海洋不同的区域之间毫无区别地以一条单一海洋边界的形式划出边界具有一种强烈趋势。单一海洋边界的概念由于它“简单、确切和方便”，并在技术上便于操作，对于南海周边国家来说它无疑是最佳的解决方案。单一海洋边界划界主要是以海岸构形和海岸线长度为基础，不考虑海洋地质地貌以及其它因素。单一海洋边界划界是将专属经济区和大陆架边界两者同时一并划出，正如中国和越南划出的海洋边界那样。诚实而有信对于一个国家和民族来说是不可或缺的素质。我国是《公约》的签字国，有义务和责任全面执行《公约》中包括海洋划界在内的各项条文。客观和公正地说，根据现代国际海洋法，U型线在国际海洋划界中不可能会发挥任何作用，中国不可能在U型线内享有所谓的优先权。
结 论
中国与南海有关国家就南海诸岛某些岛屿的主权和管辖海域范围存在分歧，历史遗留问题并非一朝一夕能够解决之事。海洋边界争端不仅涉及有关国家重大的政治利益，而且涉及重大的经济利益，要想长根本上解决分歧，尚需要时日。然而我们应当清醒地看到，南海的海洋权益争端，在新形势下已经发生了很大变化，这需要我们从战略的高度重新加以认识，并采取妥善的处理方法，以有利于我国的经济发展和建设。1982年《公约》给以世界每个沿海国划出邻近本国海岸200海里专属经济区和大陆架边界的权利。海洋法公约生效后，国际海洋边界划定是解决海洋权益问题的核心之事，也是世界沿海国海洋政策制定上最重要的问题之一，南海海洋划界受到沿海国政府的重视是必然的。
依据现代海洋法，一条国际海洋边界的产生，通常来自两种渠道：一是当事国直接谈判并签署协议的结果，二是经国际法院或其它国际法庭的判决。从国际法上来说，任何国家单方面主张的海洋边界线都不具备法律效力。可以说，南海国家之间的主权争议是个大难题，并且各国的专属经济区和大陆架边界在南海海域相互重叠和交叉，使原本存在的各种争议更加复杂化。不进行海洋划界，任何相关的合作将无从谈起，至少难以实施。随着经济全球化形势的发展，现在南海各国似乎都普遍意识到，任何国家和地区离开了与其他国家交流和合作，都无法发展本国的经济。因此，早日划出南海的国际海洋边界有利于沿海各国对海洋资源的开发和利用，有利于经济的共同发展和繁荣。海洋法专家认为，领土和管辖问题是最敏感的问题。解决南海的潜在冲突，如果领土主权和管辖海域范围不首先解决的话，进行合作的意向和努力难以富有成效。所以说，现在全面拉开南海划界的序幕、求真务实地和平解决南海划界争端和分歧是适时的和必要的。
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（作者：李令华，天津国家海洋信息中心；王沐昕，北京华堂律师事务所）