公共投资项目特许权经营研究（二）造价工程师考试

文章作者 100test 发表时间 2009:02:07 22:18:40
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　　2．3 公共投资项目资金缺口较大
　　由于我国公共投资项目建设投资的主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源，没有形成公共投资项目建设的多元化投融资机制，造成公共投资项目建设及更新换代投资缺口较大。如，交通部规划2030年以前要建成国家级高速公路8万多公里，据估算资金缺口至少是20000亿人民币。
　　3 公共投资项目特许权经营研究面临的主要问题
　　3．1 合同谈判时间长、消耗成本高
　　Marcus通过对英国特许权项目的调查研究发现，98％的特许权项目在签订合同前所耗费的时间都超过非特许权项目，超出范围在11％-166％，谈判时所耗费的成本超过正常咨询和投标所必须的25％-200％。这种旷日持久、高成本的谈判大大阻碍了民营资本以特许经营模式进入公共投资项目领域。
　　3．2 特许协议与我国民法不一致会导致政府违约
　　根据我国《民法通则》的规定，民事合同主体地位平等；而特许经营协议中，政府的主要身份是社会管理者和主权者，政府与私人投资者之间的关系不是平等的民事主体之间的关系；其次，民事合同主体双方权利义务具有对等性，而在特许经营协议中，政府享有行政优先权，可以因行政管理的需要依法变更或解除合同。这种不平等的关系可能导致政府不守信用甚至违约，这也是特许权经营者要面临的最大风险之一。
　　3．3 特许协议与我国担保法不一致导致政府担保作用降低
　　民法上合同担保的保证人是与相对方平等的民事主体；而在特许经营协议的政府保证中，政府的身份是社会经济事务的管理者，保证的成立是基于管理与被管理的关系。民法上的合同担保分为品质担保、权利担保和履约担保。而特许经营协议中政府保证所针对的事项是政府可以控制的风险，如价格、特许经营期限等。当项目风险发生时，政府是提供政策支持，而非承担民事责任(如损害赔偿，代为履行债务等)。有时项目的风险可能会超出政府政策支持的上限，因此，在风险分担及政府担保的协议中，还应明确双方风险承担的上限。
　　3．4 缺乏对项目行政审批人员的监督
　　无利可图的项目不可能吸引民营资本，但是将有利可图的项目给了民间，在项目层层行政审批的过程中，由于缺乏相应的监督机制，极易出现政府职能部门及工作人员的寻租和腐败行为，从而增加项目的投资成本，妨碍民间资本的进入。
　　4 有效实施公共投资项目特许权经营应的对策与建议
　　4．1 建立健全相关法律法规
　　为了克服信用担保、特许经营协议与我国有关法律不一致的问题，应加快颁布《特许权经营合约法》和尽快制订相关实施细则，明确特许权经营模式中应遵循的法律规范，保障政府和投资者的利益及市场效率的实现，以最终达到双赢或多赢的目的。
　　特许协议不是民事合同，不能用我国现有的民法规范，如《民法通则》、《担保法》、《经济合同法》、《涉外经济合同法》等有关规定，应对有关节法律法规进行调整。
　　4．2 改革投融资项目审批制度
　　虽然我们的行政审批制度较改革开放初期有了很大调整，但仍不适应追求高效率市场经济的要求，因此，还要进一步改革投融资项目审批制度，缩减审批环节，提高政府的行政办公效率，避免寻租行为的发生，为吸引民营资本提供一个良好的服务环境。
　　4．3 建立有效的监督机制与制度
　　良好的、可执行的监督机制是一个特许经营项目得以顺利完成及运营的重要环节。这种监管制度是双向，一方面是对政府职能部门及工作人员的监督，以保证企业的安全性、降低企业融资成本、减少寻租行为的发生；另一方面是对获取特许权企业的监管，以保证其提供的产品及服务质量。因为公共投资项目的产品及服务提供常常具有垄断性，消费者没有进行质量对比的条件和对价格讨价还价的能力。因此，消费者是市场博弈中的弱势群体，所以在引入特许经营机制后，为防止经营者利用垄断地位获取超额暴利，其产品质量和价格服务等方面必须由政府管制。通过政府对获取特许经营权的企业进行监管，以真正实现企业效益和社会效益的共同提高。
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