中国城镇化过程的特点城市规划师考试

文章作者 100test 发表时间 2010:01:04 20:55:16
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　　新中国成立以后，中国开始了大规模有计划的社会主义工业化建设，相应地，城市化过程也开始有计划地迅速展开。40年来，中国在艰难曲折的发展中取得了伟大的成就，经验和教训都是很丰富的。中国城镇化过程的主要特点有：

　　第一，新中国成立后，城镇的数量和城镇人口的总规模有了很大的发展，城市建设取得了举世瞩目的成就。

　　据南京国民政府内政部1947年编印的全国行政区域简表称，当时全国有69个设市城市（院辖市和省辖市），其中台湾9个，大陆部分60个。新中国成立后，经过调整新设，1949年底城市数增加到136个，建制镇2000多个，城镇人口4900万。①40年后的1989年底，城市数已增加到450个，县辖建制镇9088个，城镇人口20849.8万人。净增城镇人口近1.6亿，这是一个很大的数字。城市普遍都有了自己的工业职能、交通运输职能、行政或其它职能，成为不同规模和级别的区域中心。城市建设和各项市政服务设施都有了惊人的增长（表18）。和中国一穷二白的基础相比，这些成绩实实在在，国内外有目共睹。

　　表18 1949、1986年中国城市主要公用事业、公共设施对比表

　　第二，中国城镇化的速度与世界进程相比相对较为缓慢，目前的城镇化水平仍然很低。

　　发展缓慢主要在前30年。1950～1980年中国城镇人口的年均增长率达到3.3％，不算太低，但是由于总人口的增长率也相当高（1.92％），城镇人口比重的上升幅度不大。城镇人口增长的主要因素是自然增长。世界城镇人口比重在1950～1980年期间每年大约平均上升0.36个百分点，同期中国平均只有0.13个百分点，无论与发达国家或发展中国家相比都差得很远。1980年以后，中国城镇人口增长速度明显加快了，1989年底城镇非农业人口占总人口的18.9％，即使按照第四次人口普查的统计口径，市镇人口占全国26.23％，仍然还是低水平的。

　　第三，中国城镇化过程的反复性和曲折性是世界上其它国家所少见的，大起大落是中国的主要教训。

　　图24中中国城镇人口比重的起落和国家政治经济的发展过程基本上是一致的。按其特点可以分成几个段落：

　　（1）1949～1957年城镇化的短暂健康发展。经过3年医治战争的创伤，恢复了国民经济，使中国很快进入了“一五”计划时期大规模的工业化建设和城市建设。围绕着694项重点建设项目，采取了“重点建设、稳步前进”的城市发展方针，新建了6个城市，

　　大规模扩建了20个城市，一般扩建了74个城市。由于重视按科学规律办事，各项比例关系比较协调，取得了较好的经济效果。除了1955年发生过局部的收缩以外，城镇人口比重基本上稳定上升， 8年间平均每年增加城镇人口445万，年均增长率7.06％。同时期的总人口年均增长率为2.24％，所增加的城镇人口中，机械增长占了56％。短短8年城镇化水平由9.05％上升到13.08％，年均增长0.504个百分点，略高于世界平均速度。

　　这一阶段为中国长远的工业化和城镇化发展奠定了良好的基础，当时的这种主流是值得充分肯定的。但另一方面，急于求成、盲目冒进、忽视所谓的非生产性建设已有露头，对原来东部沿海地区较发达城市的改造和利用没有给予更多的重视。“一五”期间非农行业劳动力的结构变动中，增长最快的是建筑业和运输业，工业发展以重工业占绝对优势，相对忽视能够吸收更多劳动力的轻工业和第三产业，经济结构失衡的种子已经埋下。

　　（2）1958～1960年的过度城镇化。在“一五”计划提前1年完成以后，决策层内出现了“冒进”和“反冒进”的争论。事实上，1957年中国城镇人口比重上升了0.7个百分点，共增加650万人，而人均收入没有增加，城镇化已经发出了危机的信号。然而这场争论以一场“反右”斗争而结束，“冒进”占了上风，再加上1959年反右倾斗争的推波助澜，全国轰轰烈烈进行了3年大跃进。这3年重工业产值以年均增长49％、轻工业以年均增长14％的高速度上升。全国职工猛增2860万人，在农村人口涌入城市的疏导方面也严重失控，城镇人口平均每年增加833万，年均增长率高达9％，城镇人口比重从1957年的13.08％猛增到1960年的16.61％，每年平均上升1.2个百分点。国民经济比例失调、工业发展遍地开花，人均国民收入增长极微，有的年份还有下降。当时的这一切说明以乡村人口向城镇的过高迁移率为主和以城镇高自然增长率为辅为特征的城镇人口剧增，已经具有过度城镇化的特征。它既不是经济正常发展的需要，也不是中国当时经济发展水平所能承受的。国外学者称之为“假城镇化”。

　　（3）1961～1965年第一次反向城镇化。城市劳动力的不正常过速增长，使劳动生产率下降，购买力的增加与商品供应不能平衡，造成市场物资供应的压力。再加上一些地方自然灾害、工作中的缺点错误和中苏关系的恶化等其它因素，1960年后国民经济进入了困难时期。为了保证城镇居民的基本生活，不得不精简职工，动员1958年1月以来从农村进城的新职工及其家属回乡。仅到1963年6月，全国共减少职工1887万，共减少城镇人口2600万人，形成中国城镇人口第一次大规模倒流。城镇人口下降的趋势到1965年才停住。1964年又调整了市镇建制，缩小郊区范围、撤销了39个城市，这一系列措施使城镇人口比重从16.61％的高峰跌到1965年的14.02％。在当时的历史条件下，采取这样果断的、有计划的调整措施是完全必要的，对于加强农业生产，减少工资开支和城镇粮食销量，缓和城市各项设施的压力，争取财政经济状况的好转，起了很大作用。但是客观地说，这一次有计划的调整却起因于无计划或计划失误的“跃进”。在调整阶段中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、知识青年上山下乡、以分散为特征的三线建设、取消城市规划等政策措施影响深远，为后来很长一段时间的城镇化确定了基调。

　　（4）1966～1976年第二次反向城镇化。正当国民经济经过5年调整，开始全面好转的时刻，接踵而至却是文化大革命的10年动乱。对城镇化过程影响较大的是：“文革”初期大批知识分子和干部下放劳动；1752万名知识青年上山下乡（包括1962年以后）；1970～1972年还出现过一面城市知青大量下乡，一面又向农村大量招工的相向流动；由于对国际形势的严峻估计，在保持高积累率的同时，大小三线建设进入高峰期，工厂进山、入洞、不建城市；控制大城市规模、发展小城镇的思想作为真理被广为推行，因当时小城镇发展缺乏必要的政策，农民被禁锢在耕地上，小城镇发展实际缺乏动力；城镇建制的工作基本停顿，新设市极少，建制镇减少；城市建设投资的比例，比调整时期还有下降，城市问题逐渐积重难返；城市中的计划生育工作已经初见成效，出生率大幅度下降；乡镇企业在江浙等发达地区已经悄悄兴起，等等。

　　“文化大革命”后期，全国各方面工作虽出现转机。但整个经济战线总的说是“左”的思想占统治地位。“文革”10年城镇人口在波动中略有增长，年均增长率只有1.3％，还远远低于全国人口的自然增长率（2.32％）。城镇人口比重从1965年后继续下降，1971年达到最低点12.08％，这以后多年徘徊在12.2％左右。包括前两个阶段在内的城镇人口的几次大进大出中，结果是以出为主，合起来可以看作是中国长达19年之久的城镇化不正常发展阶段。

　　（5）1977年以来的城镇化新阶段。“文革”结束后，特别是1978年以后，全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，政治经济各方面都发生了革命性的变化，城镇化也重新走上了正轨，出现了一些新的动向。

　　首先是城镇化终于走出倒退和停滞的低谷，城镇人口比重连续12年保持增长，1990年达到了18.96％的水平，年均增长量达到0.53个百分点，总趋势是健康的。不过个别年份城镇人口增长一度偏快。1984和1985年城镇非农业人口的比重分别比上年上升1.2和1.1个百分点，达到或超过1958～1960年的平均速度。虽然增长的原因与大跃进时期并不完全一样，主要是由于城镇设置标准的下降和新设置的市镇数量增长过热，但也不能忽视基建规模过大带来的影响。

　　其次，城镇人口增长速度最快的地区已从前30年的中国边远省区转移到沿海省和鄂、晋等内地重点建设省份。这与中国建设重点由中西部向东移动，并实行改革开放的总趋势相符合，后面的章节将进一步论证它的合理性。

　　再次，大城市和特大城市的可比增长率虽然仍比中小城市低，但和六七十年代的增长率相比，大城市人口增长率回升的速度却远远超过中小城市（表19）。特别是那些最大的中心城市如上海、北京、天津、广州等，城市人口已经结束了长时期的停滞，有了大幅

　　表19 1964～1980年和1980～1989年各规模级城市

　　人口增长速度比较（％）

　　度的增长，没有列入正式统计的流动人口的增长更是前所未有。大城市人口的行政控制已不完全有效。

　　最后，中国的城镇化按自上而下和自下而上两种力量和两种形式并行不悖的发展格局已日趋明显。由乡村工业化所带来的乡村城镇化的势头比10年前明显增强了。

　　第四，中国缓慢的城镇化过程并没有出现大城市人口过分膨胀的现象。

　　这和世界其它国家是很不一样的。如前所述，中国城市的机械增长主要发生在“一五”期间，在1980年以前中国特大城市总的人口增长速度相当低，机械增长相对于自然增长更是微不足道。据胡开华的分析，1949～1979年30年间14个特大城市的人口增长中机械增长部分只占10％左右，而同时在全国城镇人口的增长中，机械增长约占30％，故绝大部分机械增长分散在广大中小城镇，并非涌向大城市。上海、天津、广州、南京的机械增长还呈负值。①笔者以1964年的城市规模为基准，也分析发现1964～1980年期间50～100万、100～200万和大于200万的3个城市级人口的实际年均增长率不仅低于城市人口的年均增长率，而且远远低于全国人口的年均增长率，说明人口迁出大于迁入。这本身是不正常的政治、经济背景下出现的不正常现象。1980年以后经济进入正常发展，各级城市人口增长都明显加快，但3个大城市级的增长率仍然低于全国城市人口的平均增长速度（表19）。

　　对于这样一个十分清楚的现象，也有许多人持完全相反的观点，坚持认为中国大城市人口长期处于失控状态，大城市数量过多，城市规模结构头重脚轻，大城市人口的过速增长带来了严重的“城市病”等等。但大量的资料和分析可以证明，这些论点的事实根据和理论根据都不充分，产生这些不正确的结论有思想认识和对比方法上的原因，也有城市概念和城市统计口径使用上的错误。①

　　第五，中国的城镇化不是伴随着农村的破产和城乡关系的尖锐对立展开的，它是城乡居民共同富裕、城乡经济共同繁荣的道路，这是中国社会主义城镇化的本质特点。今天和未来的城镇化发展战略是中国社会经济发展战略的重要组成部分，与波澜壮阔的农村和城市的经济体制改革密切相关（表20）。

　　表20 中国城乡人民收入对比表