“新政”背后：土地管理改革新方向

文章作者 100test 发表时间 2007:02:05 16:57:42
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“这是中国土地管理和调控政策的又一次重大调整”，对刚出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（简称《通知》），国土资源部政策法规司甘藏春司长如此评价，他也是《通知》主要的起草人之一。
针对历经三年治理整顿和接连的调控政策土地闸门依然失守、违法违规用地现象仍大量存在而出台的《通知》，是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的完善和发展，八条意见具体、有针对性地聚焦当前土地管理和调控的突出问题，具有很强的可操作性。
“《通知》的出台，表明中国土地管理正面临空前严峻的形势，而管理制度也进入到更加严格的层面，”中国土地勘测规划院地价所邹晓云所长认为，“至于广受关注的工业地价上涨问题，只是其原来低于成本价格的一个恢复过程，并不会传递到经营性用地如房地产开发上。”
各行业提出的用地总需求 已超过国土面积
今年8月底上报国务院的新一轮全国土地利用总体规划纲要修编，并未如先前预期的那样迅速通过审批。这份备受各方关注的修编，事实上报送国务院的时间已经晚于预期两个月。
谈及“迟到”的原因，国土资源部规划司司长胡存智说，各行各业都谋求自身加强发展，最直接的体现就是多要地，根据国土资源部掌握的各行各业提出来的用地需要，甚至超过了我们的国土面积。
对规划用地的争夺只是当前用地矛盾的先期体现，在实际工作中，土地“闸门”失守的现象愈演愈烈。根据国土资源部对2004年10月至2005年5月部分城市卫星照片执法检查情况统计显示，违法用地占新增建设用地宗数、面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。
“从今年年初摸底情况看，这一势头还在上升，”国土资源部相关人员表示，滥占耕地现象凸现，“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，在规划计划之外扩大建设用地规模；竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设。
滥占乱用的背后，是一些地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长，不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”。统计数据显示，上半年全国有8个省（区、市）新开工项目计划总投资增幅超过50%，地方投资成为推动新一轮投资扩张的主导力量。
受此影响，自2003年以来，针对一些地方出现的投资过热、产能过剩现象，中央陆续出台了一系列调控措施，但并未收到显著成效。今年上半年，全国的固定资产投资增长一直在近乎30%的高位徘徊，二季度的GDP增长更是高达11.3%，创了1996年以来季度增幅新高，直到8月，城市固定资产投资增幅同比才回落至21.5%。
从耕地保有量看，我国现有耕地面积为18.31亿亩，而国家“十一五”发展规划纲要确定的未来5年耕地底线是18亿亩。这意味着，未来5年可以转为建设用地的耕地最多只有3100万亩。而在“十五”期间，这仅仅是有的年份一年的耕地减少量。
正是基于如此的严峻形势，温家宝总理于6月15日作出重要批示，强调“必须迅即采取有力措施从根本上解决。否则，不仅影响当前宏观调控，而且危及民族生存和国家长远利益”。相关部门在认真研究、调研的基础上，形成了《通知》。7月24日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议研究当前经济形势，明确了加强土地调控的原则和措施。翌日，温家宝总理主持召开国务院第145次常务会议，审议并原则通过了《通知》。
“这是继2004年10月《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》之后，中国土地管理和调控政策的又一次重大调整。”甘藏春说。
遏制工业用地 低价甚至零地价恶性竞争
当前土地管理问题的根源在于利益驱动。《通知》的核心在于从机制入手对土地收益进行调整，重在建立起一种更为科学的利益分配机制。国土资源部有关负责人指出，《通知》共8条内容，其中直接与经济政策相关的就有5条。
最受关注的是关于“将社会保障费用纳入征地补偿安置费用，以及提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准”等政策措施，因为这些措施的实施，将在一定程度上影响地价的构成和水平。
国土资源部土地利用司负责人表示，从当前地价构成看，取得成本（征地补偿安置和拆迁费用）、开发成本（几通一平费用）和政府收益（相关税费和土地纯收益），大体各占1/3，其中被征地农民的补偿安置费明显偏低。从一些试点城市的测算看，政策调整后，征地补偿安置费大体要提高1倍，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降。具体到对地价水平的影响，邹晓云表示，工业用地的出让价格大约会上涨40%至60%，但这只是其原来低于成本价格出让的一个恢复过程，因为在这之前，工业用地出让最低价是按基准地价的70%确定的，在执行过程中，各地的实际出让价甚至更低。从试点城市的实际情况看，地价上涨的幅度是可以承受的。
对一段时间备受关注的商品房开发用地价格会否上涨的问题，邹晓云指出，商品房开发用地和工业用地，属于不同用途的用地，不能相互变更，所以工业用地的价格上涨不会传递到商品房开发用地。另外，目前工业用地的供应状况是供远远过于求，没有稀缺性，不会导致工业用地价格脱离成本大幅上涨。邹晓云所在的中国土地勘测规划院地价所，是参与制定新的工业用地价格体系的主要技术单位之一。
除了遏止工业用地的低价甚至零地价恶性竞争外，《通知》中与调整利益分配机制相关的经济政策还包括：
——规范土地出让收入的征收管理。即全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，而不仅仅是土地出让金部分。土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，一般只占土地出让总价款的25%左右。
——调节土地出让收入的分配。从当前土地出让收入的整体情况看，去年土地出让收入5800多亿元，中央财政收入是3.16万亿元，地方财政收入2.656万亿元。尽管由于统计口径的差异，这些数字不可比较，但总的可以看出，出让金对于财政收入特别是各级地方财政收入而言，是一笔不小的收入。《通知》规定了诸如保证农民征地补偿足额到位，保证被征地农民生活水平不降低，保证农民的生活保障费用得到落实等内容，充分体现了“土地收入向三农倾斜”的指导思想。
——加大建设用地的保有成本，提高城镇土地使用税和耕地占用税的征收标准。从目前情况看，城镇建设用地一旦取得后，各种税费过低，从而导致多占少用、粗放利用、闲置浪费土地现象突出，这不符合节约集约利用土地的要求。
——提高新增建设用地有偿使用费的标准，目前实际征收标准和出让土地纯收益之间还有相当大的差距。
在甘藏春看来，核心是要调整中央和地方的利益分配关系，逐步减少地方政府盲目扩张用地中的经济利益驱动。除了经济手段，保护耕地还离不开行政手段。甘藏春强调，行政手段集中体现在完善责任制度上，《通知》在完善责任制度上有四个突破：
一是对直接责任人员实行问责制。《通知》明确了三种需要追究政府领导责任的情形：一是对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的；二是对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；三是对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。专家们认为，此举将会起到很大的威慑作用。
二是明确考核依据。新增建设用地土地有偿使用费和相关税收，都将与实际用地挂钩，这将成为比较刚性的规定。
三是补充了责任内容。对违反国家调控政策的，要给予处分。
四是对土地利用特别是土地计划的管理方式进行了调整。过去计划侧重于资源保护，调整后更侧重管理的是新增建设用地指标，也更体现了宏观调控的思路。
针对现行法律规定很严格，但总体上执行力度不够，有时甚至出现法不责众的情形，甘藏春强调，还应强调法律的惩戒作用，必要时可以建立案件查处的协调机制。
利益机制调整 代表未来土地管理改革新方向
“目前一些地方正在观望，等待相关配套政策的出台，一些地方则趁细则未出台之际，加紧囤地。”邹晓云告诉记者。
邹晓云表示，这是行政手段必然会出现的问题。尽管有时行政手段会收到立竿见影的效果，但任何行政手段都不可能解决所有问题，有时解决了眼前的突出问题，又会产生别的问题。
除了防止“按下葫芦起来瓢”外，邹晓云认为，行政手段的效率能够延续多久也是一个问题，而且，《通知》仅仅是国务院下发的文件，它并没有带来既有法律框架的改变，其效率也会大打折扣。在他看来，在解决了眼前的突出矛盾之后，征地制度改革、省以下的财税体制改革等深层次的问题应提上议事日程。
尽管认为对我国目前政府主导型的经济发展模式而言，行政手段的应用，必不可少，在我国各类企业的自我约束机制还没有真正形成的情况下，可能还会延续，但甘藏春并不讳言，由于这次文件起草的时间紧，针对性强，有些措施还只是过渡性的。
但当前采取的加强土地调控措施所体现的政策思想，代表了未来土地管理改革的方向，甘藏春表示，比如说，注重利益机制调整，当然这种调整取决于各方面利益的平衡和中国经济社会的发展程度，是一个逐步推进的过程。包括法律的完善，行政手段的运用等等，都有一个过程。
对下一步需要研究的问题，甘藏春指出，在《通知》起草过程中，各有关部门还形成了一些进一步深化改革、完善土地调控体系的思路。包括进一步提高被征地农民的保障水平；新增建设用地土地有偿使用费就地全额缴入中央国库，由中央财政以基本农田保护面积为基数返还给地方，并向中西部地区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，以及直接补贴承包经营基本农田的农户；按照减少审批环节、强化监管的要求，进一步改革土地审批制度等。
这些思路符合土地管理制度改革和完善土地调控体系的方向，但由于涉及到有关法律的修改问题，为保证政策措施的及时出台，《通知》对此未作具体规定。