结合一项具体政策的执行实践，分析影响其有效性的因素

文章作者 100test 发表时间 2007:01:06 22:24:13
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结合一项具体政策的执行实践，分析影响其有效性的因素

　　一项政策能否得到有效的执行，是决定该政策能否达到预期目标、取得预期效果的关键之一。影响政策执行有效性的因素很多，我们主要从四个方面分析：

　　（－）政策方案

　　在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。这是因为，如政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。

　　1．政策的合法性 政策的合法性是指该政策的内容、形式和制定过程符合已有法律规范或者公众普遍认同的传统规范。只有合法的政策才会具有权威性，才会产生约束力，才会为广大人民群众所遵从。政策的合法性包括三个层面：

　　第一个层面涉及统治的正当性，即政策制定主体的合法性，这是政策合法性的前提。第二个层面的合法性指的是政策的“出身”要正，即政策本身的形式、制定和实施的过程要符合法定程序，政策内容要符合现行宪法和法律的基本精神与具体原则规定。而且，下一级政府的政策法规不能违背上一级政府的有关法律和法规。第三个层面的合法性是指政策与人们所遵从的传统习惯相一致，即符合人们心中的“法律”。一般而论，一项政策在符合现行法律规定的条件下，如果与人们的传统文化和心理习惯有较高程度上的一致性，则执行难度要小一些，否则执行起来会比较困难，甚至根本无法执行。

　　2．政策的合理性

　　所谓合理的政策，是指政策应该建立在一定的社会通行价值标准的基础之上，应该建立在理性的分析判断的基础之上，而且政策目标应该明确、具体，政策方案没有明显的漏洞。具体说来，一项政策是否合理，应该满足这样一些条件：一是政策应该有坚实可靠的社会通行价值标准作为基础；二是政策内容应该有其内在的逻辑关系；三是政策目标具体明确，具有针对性和可行性；四是政策方案比较严密。在现实生活中，许多看起来很好的政策之所以执行起来效果不好，其主要原因之一正在于政策方案质量不高，要么目标不合理，要么政策措施不当，要么有漏洞，要么没有考虑执行机构和外部环境的具体情况等。

　　3．政策的可执行性

　　政策的可执行性是建立在政策的合理性基础之上的，但一项合理的政策，因为政策执行的主、客观条件有可能还不成熟，有时候也不一定具有可执行性。譬如，政策方案过于复杂，管理难度过大，人力、物力、财力不足等，这时该政策的执行便会受到影响。

　　（二）政策执行主体

　　作为政策执行的一部分，从执行机构到个体的执行人员，乃至整个政策执行体制，都有可能对政策执行的有效性产生影响。

l．执行机构

　　一项政策最终要落实到一个个具体的执行机构来执行。这些机构可以积极主动和创造性地执行一项政策，也可以阳奉阴违，走走形式，做一做表面文章，甚至可能公开抵制。可见，执行机构对政策执行效果的影响十分重大。一般认为，执行机构的生成是一个“它组织”过程，而不是“自组织”的过程，即执行机构都是上级机构决定的结果，上级机构不仅可以指定政策执行机构，规范执行机构的价值取向和组织结构方式，也决定执行机构的执行资源和能力。但另一方面，一个执行机构一旦建立，就会出现某种程度的“自组织”现象。也就是说，它就有了一定程度的“自我意识”，有一定的自由裁量权，甚至有自身的所谓“单位利益’。如果在政策执行过程中，这种自由裁量权的使用不当，或者执行机构以自身利益为中心，就会影响政策执行的有效性。

　　 2．执行人员

　　政策执行机构是由单个的执行人员组成的。政策执行水平的高低、政策执行效果的好坏，在相当程度上是由政策执行人员的素质所决定的。这里所说的素质包括三个方面：一是政策执行人员应该有效忠国家的信念、良好的自律精神和职业道德；二是要掌握一定的专业知识和技能，能够准确理解和把握政策精神和具体内容；三是有一定的工作经验，能够在政策执行过程中妥善处理各种复杂的利益关系，能够处理工作中出现的各种突发性“危机”，具有创造性地执行政策的能力。

　　为了使执行人员在政策执行过程中更好地开展工作，必须解决执行保护问题，即依法保护执行人员个人的基本权力和工作权力。这些权力至少应该包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、执行公务保障权、职务行使知情权、行政裁量权、自由申辩权、事实确认权等。不落实好执行保护，政策执行者在执行政策时难免有后顾之忧，进而对其政策执行工作产生影响。

　　3．政策执行体制

　　政策执行体制的影响首先体现于其权威性和权力分配方式。体制的权威性可以保证政策执行区域内的政令统一和各执行组织之间的协调运作，使执行者做到令行禁止，反之，则政令不畅，出现人们常说的政策的“肠梗阻”。就权力分配方式看，虽然高度集权的体制有利于保证各级政策执行者在执行过程中顺从政策意志，但也容易造成政策在执行中变形走样。因为，高度集权的体制往往执行层级比较多，政策从出台到执行第一线的距离较远，容易出现信息失真和管理失效，进而影响政策执行效果。分权体制有利于最终的政策执行措施适合各地的实际情况，但也容易出现政策执行不到位、有偏差的结果。