行政职能复习之分类强化专题（十一）-公务员考试

文章作者 100test 发表时间 2007:01:07 00:22:54
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专题十一行政法制

　　行政法制的基本原理

　　法制是现代文明的重要内容，是统治阶级运用法律手段治理国家的基本制度和方法，属于精神文明的范畴。 法制的不断进步和完善是人类精神文明发展的成果。

　　行政法制是国家法制体系的重要组成部分。有学者认为：“通常使用的行政法制既包括关于行政的法律制度，又包括关于依法行政、依法治国的实施的过程。”另有学者从静态与动态相结合的角度来理解行政法制，认为“现代行政法制从静态角度可以分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大类，从动态角度可以分为立法、执法和司法三个环节。”以上两种观点在本质上是一致的，即都认为行政法制不仅包括关于行政的一系列法律和制度，而且也涵盖着行政立法、行政执法以及行政司法的实践活动。

　　改革开放以来，随着经济体制改革和普法活动的深入进行，我国治国方略发生了重大转变，依法治国成为新时期的治国方略。依法治国方略的确定，既是我国法制建设的结果，也是我国法制建设进一步发展的基础。就行政法制来看，经济体制的转轨推动着行政法制建设，法治理念的确立成为行政法制建设的指南，行政法学理论研究的成果为行政法制建设奠定了基础。在这些因素的推动下，中国行政法制建设取得了辉煌的成就。主要成果有：从行政立法的角度看，行政立法的数量、规模宏大，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始逐步制定和健全作为行政法基本体系架构支柱的基本法；在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重；在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重；法制观念强化，行政权力结构的调整从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。

　　从行政法制的内容来看，主要包括行政立法、行政执法和行政司法以及司法审查等方面。我国的行政法制建设尽管在改革开放后的20多年间取得了长足的发展，但是，健全行政法制建设仍然任重道远。今后，应当重点做好以下四个方面的工作。第一，继续加强行政立法工作，完善我国的行政立法体系，行政立法是行政法制的基础。第二，提高行政执法人员的依法行政素质和法制观念，行政执法人员的素质及法治意识是行政法制的关键。第三，加强行政程序法建设，完善行政程序法律体系。从我国行政执法现状来看，杜绝行政程序违法现象是行政法制的重点。第四，继续强化司法审查，司法审查是行政法制的保障。

　　以下结合材料对上述四点做进一步的阐释。

　　全国首例：南京一公民告政府行政立法不作为

　　材料正文

　　经过两个月的等待，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭27日终于接到了法院的通知书，南京市江宁区法院正式立案受理了这起全国首例公民状告政府行政立法不作为案。２００３年4月23日，杨春庭向南京市中级人民法院递交了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为。《中国青年报》于4月25日最先报道了这起全国首例公民状告政府行政立法不作为案的内情，一些专家学者也对这一行政诉讼案件给予了高度的评价，认为公民的这种起诉有利于依法促使政府改变行政懈怠行为，也有利于促进依法治国和依法行政。南京市中级法院依照相关规定将此案移交江宁区法院受理，5月26日，江宁区法院正式给杨春庭发出了立案受理通知书。

　　6月12日，江苏省南京市江宁区人民法院发出行政裁定书，驳回南京美亭化工厂对江宁区政府“立法不作为”的起诉。法院认为，原江宁县政府江宁政发［1996］64号文件是该政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它的制定、发布、废止以及重新制定、发布，都不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。杨春庭通过电话告诉记者：他早就预料到会有这样的结果，因为他一直担心江宁区法院能否公正地审理状告江宁区政府的案件。为此，他曾根据2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第八条“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”可由中级法院审理的规定，才选择了向南京市中级法院起诉江宁区政府。但遗憾的是，此案最后还是移交给江宁区法院一审。

　　江宁是南京市2001年撤县而建的一个区。杨春庭所告针对的是原江宁县政府制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》这一地方行政规范性文件。

　　美亭化工厂位于江宁区东山镇。2002年5月，杨春庭接到江宁区建设局下属部门——科学园发展公司的拆迁通知，双方就拆迁安置补偿方式、补偿标准、补偿金额及适用法律法规等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春庭只好依法向区建设局提起行政裁决申请。

　　同年7月31日，江宁区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》(下称《暂行办法》)，裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用135万余元。杨春庭急了，因为根据他委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行的评估，并参照2001年《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元。

　　杨春庭继而研究发现，江宁区目前房屋拆迁依据的这个《暂行办法》，是1996年由原江宁县政府制定的，早已不适应撤县建区后江宁土地价格的巨大变化。而且，当初授权制定这个拆迁管理办法的上位法——1996年3月施行的《南京市房屋拆迁管理办法》，已于2000年3月7日被废止。2001年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持沿用7年前的暂行办法。这个已被废止的《南京市房屋拆迁管理办法》第53条是这样规定的：“本市所辖各县人民政府可参照本办法，结合本县实际情况制定拆迁办法。”江宁区现仍在施行的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》第1条也规定：“根据有关法律、法规和《南京市房屋管理拆迁办法》第53条的规定，结合江宁县实际情况，制定本拆迁办法。”

　　杨春庭决定状告江宁区政府。他说，拆迁方依据的是7年前的老规定，制定这个规定的上位法早已废止，江宁区政府不根据新的上位法制定新规定，是一种“立法不作为”，由此导致公民因拆迁受损，政府有责难推。

　　江宁区政府在行政诉讼答辩状中说，江宁区政府制定的规范性文件是不可诉的，不属于法院行政诉讼的受案范围；江宁区人民政府制定的拆迁政策是依照国务院拆迁条例和江苏省拆迁条例制定的，拆迁政策的“立、改、废”要按法定程序进行。

　　记者注意到，答辩状中没有提及旧的《南京市房屋拆迁管理办法》及其第53条规定。

　　虽然江宁区政府暂时打赢了官司，但据《法制日报》此前报道，江宁区法院已经发出了司法建议书，要求(江宁)区政府有关部门尽快制定新的拆迁办法。江宁区政府建设局的一名工作人员也告诉该报记者，他们正在积极制定新的拆迁办法。