深化同级预算执行审计的对策

文章作者 100test 发表时间 2007:12:14 13:35:48
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李金华审计长指出：“预算执行审计是个永恒的主题，只有预算执行审计工作做好了，审计机关的职责才能全面到位，审计的法律地位才能从根本上提高。”近年来，地方预算执行审计在规范财政预算执行、理顺预算执行单位财政财务收支行为、为政府宏观决策提供依据等方面都发挥了很大的作用，充分体现了法律赋予审计机关开展同级预算执行审计的重要性。随着财政预算执行审计工作的深入开展，财政改革体制的不断推进，给审计工作提出了新要求、新问题，如何提高审计人员业务素质、解决审计质量不高，如何与时俱进，尽快适应转型期的审计工作，成为我们每个财政审计工作人员亟待研究、分析和解决的首要课题。
　　一、 同级预算执行审计质量不高成因
　　由于现行体制决定，同级审计机关只是政府的“内审”机构，这是不争的事实，由此而存在着诸多阻碍同级预算执行审计开展的因素。
　　（一） 预算执行单位的因素
　　一是对同级审的理解程度不深。同审计机关平级的预算执行单位，通常将同级审混同于常规的财务收支审计，加之审计处罚力度远不及上审下的力度，因此认识不到同级预算执行审计的重要性和意义。
　　二是接受审计意见和决定表里不一。每年预算执行审计之后，审计人员都要认真的整理资料，出具审计报告，提出审计处理意见和决定，被审计单位也都表示认同和接受，但执行起来，却达不到预期效果。有些问题从开展同级预算执行审计时就存在，时至今日，依然是屡查屡犯。
　　（二）环境和地位的因素
　　作为同级预算执行审计主体的审计机关，所处的环境和地位使审计力度有很大的局限性。一是作为本级政府的“内审”机构，审计机关在某种程度上充当着“报帐先生”，只能向政府揭示问题，但处理上缺乏自主权，而且往往有些问题是政府行为，因此一般只能作限期调账、归还资金原渠道或者今后杜绝此类现象发生等处理，有时又不可避免会出现政府干预或预算执行单位不配合等现象，使同级审没有了威慑力，也就出现了年年依旧的现象；二是同级预算执行审计的主要对象是财政部门，是审计机关的“衣食兄弟”，审计机关没有其他的收费来源，靠财政拨款及罚没款的返还维持生计，在这种条件下，审计力度不得不打折扣；三是由于地方观念，使有些问题揭示不足，或在处理上有局限性。
　　近年来整个经济环境不理想，财力不佳，出现了一些截留收入或挪用专项资金的行为，但碍于客观原因，在收回或处罚上都有较大的难度。
　　（三）审计人员自身的因素
　　一是掌握政策不能达到“快、准、深”。预算执行单位，包括财政、地税部门的会计处理实际上要比企业简单，但法规政策却特别多，而且更新速度也快。预算执行审计质量的高低与法规政策掌握情况有很大关系，但是现在由于条件有限，单位没有专门的法规库，作为我们审计人员所掌握的法规政策的来源只能是几本审计法规刊物，国家政策却更迭很快，有时就不能及时掌握，只能从各部门搜集，在一定程度上影响了审计的效果；二是审计实施广度有余，深度不足。在实施同级预算执行审计，包括延伸审计时，往往深度不足，只是从财务资料表面入手，反映一些预算执行中或者财务收支存在的问题，但是对财务资料之外的某些深层次的东西，比如收支的合理性、效益性等，则挖掘不深；三是审计人员自身业务素质及审计手段亟待于提高。预算执行单位，尤其是财政、国库等部门均已采用计算机进行账务处理，单纯的账户入手的审计已难以完全揭露在电算化条件下的经济犯罪和会计信息失真等问题。而我们审计人员掌握不了这种高科技的查帐方法，往往很难发现被审计单位提供的账簿以外的资料，不一定能做到审计的全面性及真实性，影响了审计质量。
　　（四）审计管辖权的因素
　　按目前审计署的规定，国税系统属于审计署的审计对象，地方审计机关不能对国税进行审计，国税系统征收的税收中，有25%的增值税属于地方财政的收入，不经审计，地方审计机关对这部分收入的征管情况说不清楚，也无法向政府和人大报告，制约了同级审的完整性。从长远看，也不利于审计监督作用的发挥，容易形成监督“空白”。缺少对国税系统经常性的审计监督，那么同级预算执行审计就是不完整的审计。
　　二、 改进审计思路，探索审计方法，提高开展预算执行审计质量和效果针对同级预算执行审计现状，笔者认为，应从以下几个方面入手，提高同级预算执行审计的质量。
　　（一） 提高认识，进一步深化预算执行审计
　　1、 采取措施，使预算执行单位认识到同级预算执行审计的必要性和重要性。一是既然同级审计机关已经定位为政府的“内审”机构，那么，就应该把所有的问题查实查细，处理处罚到位，至于“罚没款”则是财政揣左兜和右兜的事，从而可以防止上审下时的尴尬；二是可以在每年预算执行审计实施前，以县政府名义行文通知各有关单位，要求各单位认真配合同级审。对每年的审计情况进行通报，责令限期整改，对屡审不止的问题，进行必要的处罚。
　　2、 提高审计人员全局观念意识，保证部门配合，形成“合力审计”。预算执行审计不仅仅是财政部门的审计，作为审计机关永恒的主题，更需要的是发挥整体审计优势，实现审计系统内部的“纵向联合”及“横向联合”。既要加强部门预算执行审计与财政同级预算执行审计之间的沟通，又要加强部门与部门之间预算执行审计的沟通，同步实施，互通信息，互通有无，互供线索，实现强强联合，形成合力，最大限度的发挥审计监督的成果价值，从而达到客观综合评价预算执行效果的目的。
　　（二） 创造条件，提高审计人员业务水平
　　1、利用工作空闲时间多组织审计人员进行业务培训，尤其需要加强运用计算机技术的业务培训，探索计算机辅助审计，并应用于财政审计之中，不断提高审计人员的计算机应用能力，使审计人员尽快适应现代审计发展需要，全面提升审计信息化水平。
　　2、多订阅有关的法规刊物，做到每发行一项新的经济法规，审计人员都能尽快掌握。审计机关应建立法规查询数据库，将各方面的适用财经法律、法规和规章作全面录入和不断添加，以便于审计人员查询和使用，使审计人员较全、较快、较准地掌握有关政策，提高工作效率。
　　3、建立本级财政预算执行审计和财政上审下资料库，将审计资料及时输入计算机，以保证审计工作的完整性和连续性。
　　（三） 加强对预算执行审计的研究，探索审计工作的新思路、新方法
　　1、 明确工作职责，拓宽审计领域。预算执行审计的职责是审计机关在年度预算按照法律程序批准后，决算编制完成以前，对这一段时间内的预算执行情况所进行的审计监督，目的是为本级政府宏观决策服务，所以在今后工作中我们必须要紧紧围绕政府的中心工作，找热点、难点，反映和揭示预算执行中存在的问题，为加强预算管理提出有针对性的切实可行的建议，以利于政府及时解决这些问题，促进财政职能的更好发挥，使国民经济保持健康发展。
　　2、 明确审计基本内容，准确选择重点。预算执行审计的基本内容是合法性、真实性审计。通过合法性审计，全面反映和揭示预算执行和其他财政收支中存在的违法违纪违规问题；通过真实性审计，全面如实反映预算内外收支情况。在全面审计的基础上，还要选择部门自行掌握的对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金和其他财政收支。在选择审计对象上，要把组织和参与预算执行，握有资金调拨权和管理使用大宗财政资金的单位和部门列为重点，对不同的部门确定不同重点。
　　3、 实现成果转化，达到高层次审计监督。预算执行审计是高层次的审计监督，必须从宏观着眼，微观入手，从浓度和广度上反映实际问题，最终目标还是要为政府当好参谋。审计成果就是对本级政府的预算执行情况做出全面客观评价，在此基础上提出具有针对性的切实可行的审计建议。通过本级预算执行情况审计与其他专业审计相结合、真实性审计与合法性、效益性审计相结合、项目审计与专业调查相结合、财政财务收支与党政领导干部任期经济责任审计相结合，达到一次审计，出多种成果，为政府提供更多的审计信息和审计调查报告，扩大审计影响，提高审计地位，这样才能充分发挥预算执行审计的作用。
　　三、今后本级预算执行审计应不断注意和添加的内容
　　（一）加强国库审计
　　国库审计的重点，首先依然是财政资金入库级次、延压税款、违规退库、监督把关不严以及自身的会计核算手续是否严密、健全等方面的情况；其次要注意同财政、税务审计相结合，从国库审计入手，是开展预算执行审计的有效方法，可以起到“牵一发而动全身”的作用。通过国库审计这个“总闸门”，可以充分为财政、税务审计提供线索，三者有机结合起来，是提高预算执行审计工作质量和效率的有效方法。
　　（二） 深化税收审计
　　首先，税收审计仍要以真实性为主，重点揭示越权违规减免税收，应征不征，人为调节收入进度，寅吃卯粮，擅自变更税款入库级次和虚报、瞒报欠税等税收不真实的问题，促进提高税收会计信息的真实性和可靠性。
　　其次，要强化对税收征管的审计。实行以税收会计为基础，以税收的真实性和税收征管控制的健全、严密和有效性为重点的税收征管审计应是税收审计未来的发展方向。通过延伸审计各行业、各种体制的企业，审查税务部门纳税申报管理质量不高，税务稽查执法力度不够、依法治税刚性不足等问题，逐步实现审计一个单位，规范一个系统、一个方面的行为，提升审计监督的层次。
　　第三，要加大查处力度，把问题查深查透，充分揭露违纪违规问题，保证审计的权威性。
　　（三） 以变应变，不断添加本级财政审计的内容
　　在原有财政审计基本内容的基础上，一是要注意监督检查转移支付是否严格按有关规定办理，有无非正常的人为因素，防止出现人为分配的现象；二是要监督检查应纳入政府采购范围的是否都实行了政府采购，政府采购是否符合规定；三是注意真实性和合法性审计的同时，还应积极探索和评价财政资金使用效益的方法和途径，促进预算单位采取有效措施加强管理，努力提高财政预算资金的使用效益；四是加强对本级财力的审计调查，重点分析财政收入占GDP的比重及其增减变化趋势、产业结构的合理性以及政府债务情况和偿还能力。
　　（四） 细化部门预算执行审计
　　部门预算作为政府预算的基础和重要组成部分，是一种全面、完整、公开反映部门所有收入和支出的预算，是实行部门决算审批的重要依据。
　　首先，开展部门预算执行审计，就要以批准的预算为审计依据，考核和检查预算收支完成情况，在审计中，要始终抓住预算执行这条主线，沿着预算资金的收支渠道，全面审计，摸清家底，搞清楚预算内、外资金的来龙去脉；
　　其次，核实预算部门的银行账户情况。从账户入手，核对预算资金的真实、完整和合法性，既要审查有无乱开户、公款私存等情况，又要注意发现重大违法违纪问题线索；
　　第三，摸清预算部门的国有资产情况。国有资产是预算执行部门履行职能的重要基础和结果，加强对国有资产的审计监督力度，运用办查外调的方法摸清预算部门的国有资产状况，是预算执行审计的重要一环。