论会议记要的法律属性及可诉性

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 10:18:12
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　　在政府部门的行政事务、企事业单位及公司日常的事务中，我们经常遇到《会议记要》这种形式的公文文体被广泛使用，《会议记要》上记录了解决和处理了的许多重要事情，在《会议记要》执行的过程中，也常常产生分歧意见，形成纠纷甚至引发诉讼，如何界定《会议记要》的法律属性，从司法角度对《会议记要》的执行而引发的争议，寻求司法解决的途径，成为司法界关注的焦点和难点。笔者对这个问题作了研究，现发表如下观点，与同仁商榷。

　　《会议纪要》适用于记载和传达会议情况和议定事项，它产生于会议后期或者会后，属纪实性公文。《会议纪要》是根据会议情况、会议记录和各种会议材料，经过综合整理而形成的概括性强、凝炼度高的文件，具有情况通报、执行依据等作用。任何类型的会议都可印发纪要，尚待决议的或者有不同意见的，也可以写入纪要。《会议纪要》是一个具有广泛实用价值的文体，它有纪实性、概括性、条理性和可执行性的特点。

　　行政机关的《会议纪要》是行政机关公文的一种，是具有法定效力的文书，也是行政机关制定和发布的规范性文件之一，与同一机关制发的“决定”、“命令”等具有相同的法律效力。而公司等企事业单位和社会团体制发的《会议记要》，虽然涉及了具体的人和事处理，或者涉及了具体的财产关系和人身关系的处理问题，但与行政机关的《会议纪要》在法律属性上存在本质的区别，它是区分行政法律事务和民事法律事务的关键。

　　笔者认为：根据《会议记要》记载事情的不同性质、不同内容、不同主体，可以将《会议记要》的法律属性划分为：决定的法律属性、协议的法律属性、备忘的法律属性和证明的法律属性，现分述如下。

　　一、决定的法律属性

　　１、行政决定的具体行政行为具有可诉性。在行政部门下发的《会议纪要》记载的事项中，如果涉及的是某一个人或某一件事的具体问题的解决事宜，而产生了《会议记要》，只要该《会议记要》的内容涉及了具体人的人身权、财产权等相关权利问题，相对人认为该《会议记要》的具体行政行为侵犯了其合法权益，符合《行政复议法》或《行政诉讼法》关于提起行政复议和行政诉讼相关规定的，应当视为该《会议记要》属于具体的行政行为，当事人可以提起行政复议或行政诉讼。

　　２、行政决定的抽象行为不具有可诉性。如果《会议记要》决议的内容涉及的不是具体行政行为，而是带有普遍性的抽象的行政行为，不符合行政复议或行政诉讼的条件的，虽然该《会议记要》由政府或政府部门作出，仍不具有可诉性，当事人对这种《会议记要》主体提起行政诉讼的，不符合行政复议或行政诉讼的条件，人民法院不应当受理。

　　３、行政行为涉及的民事问题具有民事可诉性。《会议记要》是由政府部门或政府、以及政府以外的公司等企事业单位、社会团体作出的，但研究解决的内容属于包括政府本身的民事权利在内的各当事人的民事权利问题，虽然《会议记要》对研究的人或者事作出了处理，并且产生了《会议记要》，但由于对象属于民事权利范畴，不属于行政职权解决的范畴，政府及政府以外的公司等企事业单位企业、社会团体不是适格的行政诉讼的被诉主体，即不具有行政可诉性，但可以引发劳动争议、财产关系、人身关系争议等民事诉讼，相对的当事人如果要提起诉讼的，只能提起民事诉讼。

　　４、被诉主体的确定问题。如果该《会议记要》的产生是由政府主管领导召集的，有许多行政单位领导参加的，研究的解决的问题也属于一个行政机关职权范围内之事宜的，应当以该主管的具体行政行为的部门作为被诉主体，而不应当以下发《会议记要》政府部门为被诉主体。如果被诉主体不明确的，可以将相关部门全部列为被诉主体，由法院审理以后根据审理的具体情况进行判定。

　　二、协议的法律属性

　　政府或者政府主管部门召集相关行政部门、法人公司、企业、自然人等召开座谈会等，研究、协调解决相邻关系、各方当事人的财产关系或人身关系等，经研究达成一致意见，并由与会各方共同签字后而下发的《会议记要》，属于民事协议的性质，受民法和合同法的调整，当事人任何一方对该《会议记要》不履行或有异议而引发诉讼的，属于民事诉讼，人民法院应当立案受理，并按民事案件依法审理。

　　三、备忘的法律属性

　　《会议记要》在大多数情况下记载的内容，是一些议事的过程，讨论一些解决问题的原则，寻求解决问题的途径，为下一步解决问题开辟渠道或创造条件。因此，《会议记要》主要以备忘为目的，具有“立此存照”和“存档备查”的特征。同时《会议记要》主要在制发纪要的机关内部流转，一般不对全社会发布，作为制发《会议记要》的相关机关备查，所以，《会议记要》又具有备忘的法律属性和法律特征。

　　四、证明的法律属性

　　所有的纠纷都涉及了诉讼时效，特别是行政复议行政诉讼和民事诉讼，都有严格的时效限制，当事人超过了诉讼时效就超过了司法救济的期限。如果当事人涉及的某件事情曾经过某个单位会议讨论，并产生了《会议记要》，无论对该问题是否已经解决，或解决的是否适当，将在法律上可能产生中断诉讼时效的作用，这就为当事人延长诉讼时效提供了证据，这种证据将具有延长诉讼时效的可能性。

　　另外，《会议记要》作为公文的一种，其证明力和可信度高于其它证据，在证据效力发生冲突的情况下，《会议记要》将起到无可替代的作用。

　　总之，在目前立法尚不完善，在人们对于《会议记要》这种公文的文体运用比较随意的情况下，由《会议记要》引发的争议在逐步增多，通过各种会议似乎已经解决了问题，却似乎感到问题没有解决，或者感到解决的不太满意，在此情况下如何启动司法程序，通过司法救济的途径解决缺憾，已经成为人们普遍关注的问题了。研究解决《会议记要》的法律属性，判断《会议记要》的司法救济途径具有现实性和紧迫性，有助于加强和完善我国的司法制度，更加切实地保护当事人的合法权益，以促使这种公文形式在现实生活中正确运用。

　　在当前立法的步伐还赶不上现实需要的情况下，解决这个问题的最佳途径就有赖于最高人民法院以司法解释的方式予以明确，以解决司法实践中的困惑。

　　（作者：张忠义，甘肃璞义律师事务所）