关于假币没收中的几个法律问题

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 15:24:17
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近年来，假币(本文指伪造、变造的人民币，不包括价外币)违法犯罪活动较为猖獗，制造和贩卖假币活动从沿海蔓延到内地，伪造技术不断更新、涉案数额迅速增大，并且具有犯罪团伙化、智能化的特征。制造和贩卖假币活动危及到国家金融秩序和经济发展，社会上流散的假币影响广大人民群众的日常生活。关于假币犯罪，我国刑法在破坏金融管理秩序罪中规定了伪造货币罪、出售、购买、运输假币罪持有使用假币罪、变造货币罪等，中国人民银行法对变造人民币或购买、运输、持有、使用伪造、变造的人民币不构成犯罪的，规定了相应的行政处罚，但对不构成犯罪的小额假币那些主体有权没收，没收应当遵守什么程序，没有具体规定，以致在实践中造成一定混乱，假币纠纷不断发生，有的金融机构和大型商场因没收程序不当等原因而败诉。去年发布的《人民币管理条例》(以下简称《条例》)对没收假币的主体、程序等作了较为具体的规定。

一、关于有假币没收权的主体
　　《条例》规定，中国人民银行和公安机关有权没收假币。中国人民银行作为国家的中央没收权。由于假币鉴定工作是一项技术性非常强的工作，随着假币伪造者不断使用新设备、新技术、新工艺，其伪造水平也不断提高，有的几乎达到以假乱真的地步，非专业人员很难辨别真伪。中国人民银行长期负责人民币的设计、印制工作，有相应的专业人才和技术手段。因此，《条例》规定了中国人民银行的假币鉴定权，即，持有人对公安机关没收的假币真伪有异议的，可以向中国人民银行申请鉴定。关于海关是否有权没收假币，《条例》没有规定，但依据海关法规定，海关有权没收运输、携带、邮寄国家禁止或者限制进出境物品，假币应属其中。此外，海关还可依靠海关缉私警察没收假币。关于工商行政管理机关在行政执法过程中，是否有权没收假币，有两种不同意见。一种意见认为，才艮据行政机关职权法定原则，由于现行法律和行政法规没有明确规定工商行政管理机关在行政执法过程中有权没收假币，因此其无权没收假币。另一种意见认为，上述意见过于机械，不符合中国实际，如果严格按此意见执行，不利于反假工作的开展。工商行政管理机关在其他执法过程中，发现假币，应视为非法财物予以没收，当事人有异议的，可到中国人民银行申请鉴定。笔者倾向后一种意见，因为假币数绝对非法财物，法律规定禁止个人持有，即便是出于个人收藏而持有，从严格意义上来讲属违法行为。这一点与许多被没收的非法财物是有区别的，如，普通运输工具不属非法财物，而当其专门用于假冒伪劣产品时，便可视情况将其作为非法财物没收。但应当强调的是，考虑到各行政机关的职能分工，工商行政管理机关和其他行政执法机关不宜专门立案查处假币案件，但在行政执法过程中，发现大量假币应予暂扣，并立即报告公安机关立案，对数量较小的明显属假币的，应作为非法财物暂扣交当地中国人民银行处理；对怀疑是假币的，则不得没收，如有重要线索，应报公安机关。

　　上述单位以外的单位发现假币是否有权没收，如大型商场等收取人民币较大的单位是否有假币没收权，《条例》发布以前规定不明确，各地做法不一。考虑到商场等本身也是企业，不宜承担国家行政职能，并且目前大型商场的经济成分也多元化，故《条例》没有规定其有假币收缴权，个人也没有假币没收权。关于其他单位和个人发现假币如何处理。《条例》规定，单位和个人发现他人持有假币的，应当立即报告公安机关。

二、关于金融机构的假币收缴权与假币没收权
　　l、关于金融机构的假币收缴权的性质。《条例》规定，办理人民币存取款业务的金融机构，发现数量较少的假币，由该金融机构的两名工作人员当面予以收缴。这种收缴是否属于行政处罚，有两种不同意见。

　　一种意见认为这种收缴属于行政处罚，因为收缴和没收虽然行为名称不一，但其实质都是行政法规规定某一组织剥夺相对人对某物的所有权，对相对人的法律后果是一样的，并且在行政处罚法公布之前，收缴和没收在法律和行政法规中是不作区别混用的。

　　另一种意见认为这种收缴不属于行政处罚，主要理由是：
(1)《条例》中同时规定，公安机关、人民银行有假币没收权，金融机构有假币收缴权。依据我国行政处罚法规定，没收非法财物属行政处罚，而行政处罚法中没有关于收缴的规定，显然立法者使用“收缴”一词的目的是要区别于“没收”，从而不适用行政处罚法。虽然依据行政处罚法的规定，行政法规有权设定新的处罚种类，但立法者此处将法律后果大体相同的行为作不同的表述，既不是技术疏忽也不是有意设定新的处罚种类。
(2)《条例》对收缴程序作了较为具体的规定，其中要求应当由该金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，出具中国人民银行统一印制的收缴凭证，并告知持有人可以向中国人民银行或者向中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构申请鉴定。经鉴定为真币的，按照面额予以兑换，经鉴定为假币的，由中国人民银行或者中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构予以没收。《条例》将“没收”规定为“收缴”的后续程序，显然说明“收缴”不同于“没收”，不是行政处罚。如果“收缴”属行政处罚，则应当直接适用行政处罚法中有关处罚程序的规定，无需在此再作规定。
(3)普通的金融机构不符合行政处罚法规定的处罚主体要求。行政处罚法规定了三种主体有权实施处罚，即行政机关、授权的具有管理公共事务职能的组织和受委托的具有管理公共事务职能的事业组织。
(4)“收缴”与“没收”的对象和法律后果不同，依据中国人民银行的规定，收缴假币限于数量在10张以下、金．额在500元以下，在此之上的，应当立即报告公安机关，而没收无此限制；持有人对收缴有异议的可申请鉴定，经鉴定为假币的，予以没收，而对没收有异议的则应适用行政复议和行政诉讼的有关规定。
　　“收缴”行使的是行政法规赋予的带有一定强制性的权力，又不是行政处罚，不适用有关行政救济措施。那么人们不禁要问，“收缴”属什么性质的行为?为什么要设定这种权力?有什么救济措施?“收缴”是行政法规赋予金融机构代理国家行使的一种公权力，从民事法律关系上讲，公民到金融机构存取款，相互之间是平等的民事主体关系，一般情况下，金融机构无权收缴公民的任何物品，但由于我国目前假币犯罪较为猖獗，市场流通假币的数量较多，严重危害国家的经济安全和人民群众的支付安全，公安机关主要精力用于查处构成犯罪的假币案件，人民银行由于机构和人员的限制，根本无力查处个别小额假币行为，考虑到人民币从金融机构进出频率最高，金融机构的工作人员有鉴别真假人民币的专业能力，有相应的鉴别仪器，并且其以前一直承担着这一任务，本着从实际情况出发的原则，这一任务历史的落在了金融机构的肩上。因此，《条例》规定了金融机构的有限假币收缴权，可见，立法者使用“收缴”一词是一种颇费苦心的艰难选择。关于对行使收缴权的补救措施，《条例》规定了申请鉴定权。如果持有人认为金融机构没有执行《条例》规定的收缴程序，持有人可以到中国人民银行提出申诉，中国人民银行有权依据《条例》第45条的规定对其进行处罚。关于这样规定是否符合国际上的通行做法，从国外的情况看，美、英、德等欧洲国家的金融机构在办理银行业务中，发现假币，有权予以收缴，只有日本的金融机构无权收缴，而日本的假币法案率属世界最低之一，每年约一千余张假币，对我国没有借鉴意义。

三、关于对误收假币的人是否给予适当补偿
　　由于假币犯罪分子在制造假币时不断使用高新技术，致使普通人对有的假币很难辨别真伪，从而误收假币。误收者知到假币提供者的，可通过一般的民法原理要求其换回真币。对找不到误收假币来源的无辜受害者，国家是否给予补偿，有两种不同意见。

　　一种意见认为应当给予补偿，其主要理由是：
(1)人民币是国家法定货币，国家法律规定其为中国境内唯一流通的货币，国家有责任保证市场流通的是真币，出现假币是国家失职，国家应承担相应的责任，包括对误收无辜假币持有人的民事赔偿责任；
(2)伪造、变造人民币侵犯的直接客体是国家的货币发行权，如果被侵害者不承担损失，而要误收者承担损失太不公平；
(3)国家是强者，误收者个人是弱者，个人很可能因误收一定数量的假币而影响正常生活，国家提供一定资金作为补偿，不至于影响国家的正常运行，法律应当保护弱者。

　　另一种意见认为不应当给予补偿，其主要理由是：
(1)国家作为货币的发行者，确实有责任保证市场流通的是真币，以维护正常的金融秩序。但这种责任只能体现在国家的管理职能上，而不能体现在民事关系上。我国刑法对伪造、变造货币有关的犯罪规定了严厉的惩罚措施，为了防止假币流散到市场，中国人民银行法规定，禁止持有伪造、变造的人民币。最近最高检、公安部发布的司法解释又明确了伪造、变造货币违法与犯罪的界线，其中体现了严厉寸丁击的政策。国家作为货币的发行者，只能保证真币的支付流通，而不能承担对假币的补偿责任。
(2)纵观世界各国法律，无论是发达国家，还是发展中国家或极不发达的国家；无论是资本主义还是社会主义国家，无论是中央银行独立于中央政府或不独立中央政府的国家；没有任何一国法律规定对误收假币者给予补偿。因为从理论上讲，国家不应承担他人以国家的名誉实施的行为，对自己的管理不力的责任一般应限于政治责任，如某领导人因此辞职，而不应将这种责任扩大到民事范畴。从实际生活来看，现实中很难判断假币持有人谁是误收，谁是明知而为。
(3)如果规定给予一定补偿，则不利于反假工作的开展，人们可能因为有国家补偿而放松拒收假币的警惕，从而从利益机制上摧毁了人民群众这道最为重要的反假防线，把所有的假币风险集中于国家，必然会导致假币在市场泛滥，最终国家也承担不起这一责任。
(4)关于个别人确实由于误收较大数量的假币而影响生活，如有的农民出售一年的成果，收到的却是假币，有关部门可作为特殊情况给予生活救济，但不能将其作为一种制度在《条例》确定。因此，《条例》没有规定对误收假币的人给予适当补偿的内容，这样既符合世界各国的通行做法，又符合我国的国情。