王利明：关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 17:04:14
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　　各位领导、各位来宾，女士们、先生们：

　　大家上午好！

　　首先，我谨代表中国人民大学法学院对“汽车召回制度实施三周年总结暨产品召回制度研讨会”的召开表示祝贺。《缺陷产品召回管理规定》自2004年10月由国家质检总局颁布实施以来，在保障消费者权益、提高产品质量、促进企业发展、提升企业国际竞争力和规范我国市场经济秩序等方面取得了良好的效果，发挥了重要的作用。在《缺陷产品召回管理规定》的制定过程中，人民大学法学院参与了其中部分工作，我们对此感到十分荣幸，人民大学法学院愿意继续参与产品召回制度的法学理论研究工作。

　　根据有关机构的统计，我国2006年手里消费者投诉702350件，其中产品质量与安全问题占总投诉量的66.3%。这表明，随着社会化生产和市场经济的快速发展，商品种类和数量日益丰富，缺陷产品产生和存在的几率越来越大，对人们生活带来的负面影响也逐渐凸现出来。因此，建立和完善产品召回制度是我国社会发展过程中面临的一个重大课题。产品召回制度对于预防和消除缺陷产品对公民人身和财产的危害具有独特的功能，具体表现在：

　　第一，预防性。一般的违约责任救济和侵权责任救济通常建立在已经明确的损害后果上，当事人主张法律救济时，损害通常已经现实的发生。但是，召回制度建立潜在的损害基础上，只要发现了缺陷产品造成少数个案的情况，生产者就立即将同类产品全部召回，对其进行检测和修理。该制度有利于防患于未然，避免了该类产品大规模损害的发生。

　　第二，主动性。传统的法律救济模式是以受害人的主动请求为基础的，非经受害人请求，加害人一般不主动承担法律责任。与此不同的是，在产品召回制度中，生产者负有主动召回所有同类缺陷产品的义务。产品召回的启动往往不需要消费者等受害人的主动请求。该制度中生产者要承担更为严格的义务和责任，有益于及时、全面、有效的保障广大消费者的权益。

　　第三，广泛性。所谓广泛性，一方面是指义务主体的非特定性，即不是说针对某一个特定的生产者，法律要求其负有产品召回的义务，而是针对所有依法需要召回缺陷产品的生产者，他们都具有召回的义务；另一方面，产品召回制度保护的对象具有广泛性，该制度不是针对某一个或者几个消费者提供保护，而是为同类缺陷产品的所有消费者提供救济的渠道。从这个意义上讲，该制度对消费者的保护也具有平等性。

　　第四，公益性。传统民事法律制度以个人为本位，民事权利的赋予和保护通常具有私益性和个体性。但产品召回制度的建立主要是为了维护公共利益和安全，因为一方面，召回产品的缺陷通常是潜在的，现实的损害尚未发生，将来可能发生的损害还难以预测，对公众的人身和财产安全具有潜在的威胁。例如，汽车刹车装置的潜在危险一旦现实发生，不仅会对消费者本人造成人身和财产的损害，还极易对社会公共安全造成威胁。因此，生产者及时召回缺陷产品，有利于保障不特定公众的利益和安全。另一方面，对产品缺陷的检测和鉴定往往要求先进和复杂技术和设备，这对普通消费者来说是不大现实的，普通消费者往往难以自己发现产品的缺陷和潜在危险。因此，通过法律手段要求生产者主动召回缺陷产品体现了对处于弱势一方的消费者的保护，体现了该项制度的公益性。

　　我们探讨产品召回制度的完善，除了要认识其功能的特殊性之外，还要准确界定该制度的法律性质。关于召回产品制度的性质，在学界有两种不同的观点，一种观点认为，产品召回是一种法律责任，因为产品召回是生产者没有履行提供合格产品的义务而应当承担的责任，其与修理、替换等法律责任具有相似性。另一种观点认为，召回产品不是生产者的法律责任，而是一种法定义务，因为产品召回不是生产者违反义务的后果，而是法律直接要求生产者承担的义务，不管商品购买合同中是否有关于缺陷产品召回的约定，只要缺陷产品被检测和发现，生产者都有义务召回同类缺陷产品。我个人赞成第二种观点，主要理由在于：

　　第一，召回在性质上是一种法定义务，通常是法律为了防患于未然而为生产者设立的普遍义务。所谓法律责任，是指行为人不履行法定义务而承担的不利后果，这种后果体现了法律对行为人的否定性评价和惩罚。如果法律规定了生产者召回缺陷产品的义务，那么生产者召回产品是履行法定义务本身，而不是承担责任。在生产者不履行召回义务的情况下，才应当承担相应的法律责任，例如承担罚款、吊销营业执照等公法责任，如果造成了消费者的损害，生产者还应当承担损害赔偿等民事责任。

　　第二，关于是否要求受害人提出主张的问题，一般的法律责任以受害人的请求为基础。在受害人没有主张的情况下，无法要求行为人承担民事责任。一般的责任需要受害人主动主张，而召回制度下，要求生产者主动提出，并且承担各种召回费用。对于怠于履行召回义务的，应承担一系列的法律后果。而产品召回制度救济的对象具有广泛性。产品召回制度强制要求生产者对所有同类产品的消费者提供同样救济。不管消费者自身是否意识到产品缺陷的存在、是否主动寻求救济，一旦召回程序启动，缺陷产品的所有同类消费者都能获得有效救济。甚至在很多情况下，受害人对于产品的缺陷状况根本不知情，要求其主动提出主张是不现实的，更谈不上生产者承担法律责任了。

　　第三，关于是否需要有实际损害后果发生，一般的民事责任，尤其是侵权责任要求有损害后果的发生，所以民事责任都是事后救济，侵权法的主要功能就在于填补损害。而产品召回制度是一种事前救济制度。一般的违约救济通常建立在已经明确的损害后果上，当事人主张法律救济时，损害通常已经现实的发生。但是，召回制度建立在潜在的损害基础上，其在产品缺陷尚未对人身财产造成实际损害之前就将产品召回，并采取修理等补救措施，防患于未然。

　　第四，关于时效的适用问题，一般的民事责任都有诉讼时效的限制，在我国通常为2年。但是，对于缺陷产品来说，损害可能在很久才会发生，也可能不会发生，所以如果对产品召回制度也进行时效限制，则广大消费者在时效经过之后就难以得到救济，而缺陷产品及其潜在危险依然存在。这是不合理的，也不利于保障消费者权益和公众安全。

　　必须指出，召回本身其实不是一种贬义词，不是对企业产品质量的一种简单否定，而是生产商的一种义务，用以消除汽车潜在的、在设计、制造或者销售方面等存在的缺陷、瑕疵或隐患。如果将其作为一种法定义务，这有利于促使生产商等主动履行其义务，消除对消费者所可能产生的危险。但是，如果将其作为一种责任，则反而不利于消费者利益的保护，因为，一方面，责任的发生是在在义务的不履行之后，将召回作为一种责任，似乎意味着必须到等待损害实际发生之后；另一方面，如果将其定性为责任，企业主动召回其产品就会被解读为实际承担了责任，这会被企业认为损害其形象。由此，这在实际上不利于促使企业主动履行其召回义务。从今后的发展趋势来看，我们应该尽量的鼓励企业在发现产品存在缺陷或者隐患后，主动召回产品；必须要树立这样一种意识：被召回的产品数量增加，对于社会以及对于企业的形象来说，都不一定是件坏事；企业主动召回产品是其对社会负有责任感的具体体现。

　　从效益的角度来讲，召回制度也是应当值得提倡的。这是因为，一方面，企业召回产品，往往是担心存在潜在的隐患或者瑕疵；在这个阶段，对于产品采取相应的纠正或者补救措施，成本相对较小；而如果等到产品的缺陷被实际证实，或者产品因为这些缺陷而发生毁损之后，再采取补救措施，显然成本更高。另一方面，产品被召回，一般是对消费者的实际损害尚未发生的阶段；显而易见，比起损害实际发生来说，这是一种成本最小的处理方式。

　　如果我们在性质上将产品召回确定为生产者的一种法定义务，那么生产者都积极实施召回产品的行为，如果生产者与消费者之间形成了产品买卖合同关系，生产者召回缺陷产品就当然成为了合同的内容。合同的义务可以约定和法定的义务，召回义务直接基于法律的特殊规定，属于不经当事人约定即成为合同的法定义务。

　　召回制度适用的对象首先是缺陷产品，并且此种产品不能通过退货的方式加以救济。比如在汽车买卖中，如果汽车存在设计上的瑕疵，此种瑕疵可能危及到消费者的生命财产安全，需要通过召回加以修理。

关于召回制度的完善，是我们当前需要研究的一个重大课题，从我国现行法律来看，对缺陷产品进行救济和规范的法律主要限于《产品质量法》和《消费者权益保护法》。虽然这两部法律对生产者义务、消费者权利和产品责任做出了较为详细的规定，但是尚未规定产品召回制度。上述法律明确赋予消费退货、更换的权利，但这与召回制度还是存在区别的。具体来说，产品召回制度具有如下特点：例如，《消法》只是从消费者的角度规定了产品质量存在问题时的救济手段，而没有强调经营者主动召回的义务，如果消费者不主动行使上述权利，缺陷产品仍然可能处于流通和生活使用当中，很可能造成对公民人身安全和财产保障的威胁。但是，现行法律没有对召回制度做出规定。因此，我在此对召回制度的完善提出如下几点建议：

　　第一，要在立法中将缺陷产品的召回确定为一种法定义务。只有在立法中明确规定生产者的缺陷产品召回义务，才能为行政法律和行政规章等下位法的制定提供依据。有学者建议，应当在我们制定中的侵权法中规定缺陷产品召回条款。我认为这是不妥当的，因为产品召回在性质上不是法律责任，在许多情况下，难以纳入到侵权法的民事责任框架之下，最好还是应当通过修改《产品质量法》和《消费者权益保护法》的方式对召回制度做出规定。

　　第二，要扩大召回制度适用的范围。按照我国现行的部分规定，产品召回制度主要使用于汽车、儿童玩具等部分商品，这是远远不够的。应当扩大召回制度适用产品的范围。如果不设定强制的召回制度，可能导致许多消极的后果，例如，大量的消费者并不知晓产品存在缺陷，如果不规定强制性的召回制度，生产商将不负担积极的救济义务，容易产生较大范围侵害消费者利益的情况。特别是对于缺陷食品和药品等对人们日常生活有重要作用和影响的消费品。

　　通常来说，我们召回的对象，是所谓“问题产品”；但是，这并不说，任何存在着瑕疵的产品，都必须被召回。因此，必须为召回设定一些标准和界限。这些标准诸如，产品的潜在隐患可能对消费者可能造成人身或者财产上的损害，对公共安全可能会造成损害，例如，汽车的刹车系统可能出现问题，食品存在这可能危害公共健康的因素等。需要指出的是，即使按照现有的科学技术水平无法发现，但是在未来可能被揭示出的缺陷，也可以被认为符合召回标准。我国《产品质量法》第41条规定了生产者的产品责任免责事由，其中包括“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”。根据该规定，具有这种情况下的缺陷产品进入市场流通以后，生产者对将来造成的消费者损害是可以免责的。据此，有不少人认为，既然现有的科学技术无法发现这些缺陷，这些产品就不应该被召回。我们认为，《产品质量法》第41条规定了可以免责，并不等于说生产者就不负有召回义务。更何况该条规定针对的是瑕疵产品，而非是针对有缺陷的产品而规定。即使依据现有的科学技术尚不能发现产品的缺陷，但是将来如果科学技术能够检测出产品的缺陷，对公共安全会造成威胁，生产者也应当负有召回产品的义务。例如，某种生物制剂药品在生产时对人体的某种副作用并没有被发现，但投入市场后，该副作用暴露出来，并为新的技术所发现，则生产商应当无条件及时召回相关药品。

　　 第三，要建立和完善产品质量认定标准。目前，“中国制造（Made in China）”遍布全球，已经成为一种品牌。随着WTO的加入和欧美诸国贸易保护主义的抬头，我国打入国际市场的产品召回压力越来越大，为此，我们需要认真研究和制定产品质量标准。尤其是，迄今为止，我们对某些产品还没有质量标准，或者标准已经过时，这就需要相关部门尽快加强对产品质量标准的研究制定。如果生产者违反了法定标准，就应当主动召回，否则要承担严格的法律责任。

　　目前，关于召回制度，国外有两种不同的立法体例，一是欧洲的作法，即允许自愿召回的模式；二是美国，即采取强制召回的模式。我们认为，上述方式都有一定的合理性。但是，在确定了特定的技术标准之后，如果发现产品存在着隐患，应当鼓励企业主动召回产品，要求其尽早履行其召回义务。如果企业未能及时履行召回义务，则应承担相应的法律责任。不过，国家制定出了一套特定的、可以操作的技术标准，这是建立召回制度的前提；在建立和完善这套标准体系之后，如果企业不召回，政府主管部门应当要求企业承担有关责任；要求其承担责任的依据就是这套产品质量的标准。如果不存在着这套标准体系，那么政府对有关企业进行处罚，就缺乏依据，造成执法无据的情况。

　　第四，要建立和完善相关配套制度。在立法中明确缺陷产品召回的义务为法定义务之后，并且建立和完善了产品质量标准，还应该完善相关的配套措施，尤其是在被召回人不履行召回义务时，应当实施相应的制裁措施，保证制度得到执行。