我国行政法制建设发展趋势浅析

文章作者 100test 发表时间 2007:01:14 11:38:38
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我国行政法制建设发展趋势浅析
改革开放以来，在邓小平法制理论的指导下，我们党和国家高度重视民主法制建设，二十多年的法制建设硕果累累，尤其是行政法制建设更是取得了令人瞩目的成就。这不仅表现为立法机关及时制订了治安、工商、税务、金融、教育、卫生、环保等部门行政法，使得部门行政法体系日渐完善，还表现为行政机关的执法水平有了较大程度的提高，更表现为成功地制定、实施了一系列基本的行政法律。如1989年出台了《行政诉讼法》，改变了传统行政法重视行政权、轻视公民权的不恰当作法，既有助于保护公民、法人和其他组织的合法权益，又有助于维护、监督行政机关依法行使职权，在中国行政法制建设中具有里程碑意义。在《行政诉讼法》的促动下，近十多年，我国相继制定了《行政复议条例》（1990）、《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《立法法》（2000）《行政许可法》（2003）等重要法律、法规，保证了行政立法、行政执法、行政救济与司法审查有法可依。特别是在入世前后，我国有权机关依据我国宪法、法律和WTO法律及我国所作的承诺，及时采取了立、改、废等积极措施，对我国现行的法律、法规、规章和司法解释进行大清理，这样既保证了我国法制的统一性，又使我国的法律体系更鲜明地体现了市场经济的要求。在这大好形势下，笔者认为，我国行政法制建设已经表现出以下六个良好的发展趋势：一是行政法制观念进一步更新，二是行政法价值取向更趋合理，三是行政法权利（力）结构趋向平衡，四是行政法机制更加完善，五是行政管理方式趋于多样化，六是权利救济趋于多元化。

一、行政法制观念的进一步更新

行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性，但它不可能一成不变，当行政法制观念改变了，具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在两个方面：

（一）法治观念

改革开放以来，我国已发生了两种根本性的观念转变，一是从计划经济向市场经济的“经济观念”的转变，二是从人治到法治的“治国观念”的转变。江泽民同志曾在十五大报告中对依法治国的内涵作了准确的诠释，即“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。实施依法治国方略，对于政府与普通老百姓而言，都是一件新事物，这就必然需要进行一系列的行政法制观念更新：对于国家机关工作人员而言，应该树立行政法治观念，依法办事，并在推行法治活动中发挥主导和表率作用。对于公民、法人和其他组织而言，一要强化守法意识，不做违法的事；二要树立参与意识，积极依法参与立法、执法；三要具有权利意识，通过相关的行政程序，行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益。

（二）平等观念

行政法曾经被视为一种不平等的法。这种观念在传统行政法制建设中占据主导地位。随着世界各国民主政治建设的发展，这种观念受到越来越多的挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等。”笔者认为，宪法中的“人”，不仅指自然人，还应当包括经济主体和行政机关，行政机关和管理相对方同样应当遵循平等原则。传统行政法学认为，在行政领域的法律关系中，行政机关处于管理者的地位，公民处于被管理者的地位，两者关系不可能平等，这是对行政法律关系的一种误解。笔者认为，从强制性的行政实体法律关系上看，行政机关居于管理者地位、处于优势，公民居于被管理者地位、处于弱势；但这只能说明行政机关与公民在强制性的实体权利义务关系中，双方权利义务关系的不对等，并非意味着双方在整体法律地位上的不平等。因为在行政程序法律关系中，公民可以运用行政程序权利制约行政权，例如行政处罚法规定的听证程序、公民陈述和申辩的程序等都旨在制约行政权的滥用。而在行政诉讼法律关系中，由于被告承担证明被诉行政行为是否合法的举证责任，因此，较公民而言，行政机关处于不利的地位。在非强制性的行政法律关系中，行政机关还可能要为自己设定义务，行政管理相对方可能从中获得相应的权益，这也是现代行政法制的一个特点。与民事法律关系不同的是，行政法关系是由若干个不对等的法律关系构成的，通过这些倒置的不对等关系构成行政主体与行政相对方法律地位的总体平等。

二、行政法价值取向更趋合理

行政法价值取向的合理性具有历史性与地域性，不存在绝对的合理性。现代行政法价值取向中的秩序、公平与自由之间的关系会日益趋向和谐、合理，这是现代行政法制发展的一个基本趋势。

（一）公平与效率

行政法内的公平，其核心内容是指公民、法人和其他组织应受到平等对待。公平往往是与竞争机会均等连在一起的，市场经济离不开公平竞争，这就决定了现代行政法必然要具有维护公平的法律价值。由于行政法所确认的权利义务结构在实质上就是对社会资源进行配置、对社会利益进行分配与再分配。因此，行政法是否有助于实现社会公平，就成为一个敏感而重要的问题。笔者认为，行政法的公平价值，既是指执法公正与司法公正，更是指立法过程中的平等对待。行政法不仅要解决公平问题，还得妥善处理公平与效率之间的关系。行政法内的公平与效率关系非常复杂，不能一概而论，具体而言：在内部行政行为中，应是效率优先、兼顾公平；在抽象行政行为中应是公平优先、兼顾效率；在强制性行政行为中，应是效率优先、兼顾公平；在非强制性行政行为中，应是公平优先、兼顾效率。

（二）自由

自由是现代行政法的重要价值。当然，这种“自由”是指公民的自由，而非行政机关的自由；是指行政法范围内的自由，而非没有边际、为所欲为的自由。也就是说，行政法的自由价值是指公民、法人和其他组织的合法行为不受任何组织与个人的非法干涉，能够在法定范围内自主决策、自由行动。自由的价值之所以在现代行政法中越来越被重视，主要是市场经济与民主政治进一步发展的需要。由于经济自由与政治民主从来都是形影不离的，这就要求现代行政法不仅要将行政管理相对方从传统行政法的束缚中解放出来，做一个能够自主决策的主体，而且还要求行政机关能够积极依法行政，充分保障公民自由的全面实现。我国在现代行政法制建设过程中，要注意处理好个人自由和法律责任、个人自由与社会责任、个人利益与公共利益、自由竞争与经济秩序之间的关系，既不能片面强调公共利益而过分限制个人自由、束缚个人发展、制约自由竞争，也不能置公共利益于不顾，片面追求个人放任自由、浪费社会资源、破坏社会秩序。

三、行政法权利（力）结构趋向平衡

如何调整公民权利与行政权力之间的关系，这是行政法制建设的主要内容。在现代社会，从总体上看，行政法主体的法律地位应趋于平等，行政主体的行政权与相对方权利应该趋于平衡，双方的利益呈现均衡化。行政法的这种权利（力）结构性的变化，顺应了现代民主政治与市场经济的客观需要，也符合宪法要求，它是现代行政法制的重要发展趋势之一。在行政法制实践中，行政法权利（力）结构的失衡普遍存在，失衡形态可大致地分为两类：一类是行政权过于集中和强大，对私人事务、社会经济生活的各个领域控制得过多过死，导致社会缺乏生机活力，并诱致行政权滥用，不利于保障公民权利；另一类是行政权过于分散或弱小，该管理的领域得不到有效管理，存在着权力空白或者权力不到位现象，从而出现社会无序甚至混乱，背离了行政法的秩序价值。