人权入宪·公共应急法制·行政应急性原则

文章作者 100test 发表时间 2007:01:14 14:35:40
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人权的法定形态是公民的基本权利。平等权、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利（包括财产权）、救济权利等等，构成了我国宪法规定的公民基本权利体系。这些基本权利在重大突发事件导致公共危机，政府行使行政紧急权力实施公共危机管理的情况下，特别易于受到行政侵害。例如为了应对SARS、禽流感等突发公共卫生事件导致的紧急情况，政府有关部门采取人员隔离、强制宰杀、财产（如宾馆）征用等紧急措施，就易于伤害公民的合法权益，包括人身权、财产权等基本权利。由于种种原因，我国的公共应急法制尚不健全，公共危机管理过程中的公民权利保护力度有限，与宪政和行政法治的要求还有很大距离。从思想指导上来看，过去很长时期里法学界和实务界忽视了行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用，也是一个不可忽视的理论误区，从而大大制约了我国公共应急法制建设。

我国现行宪法第四次修改与以往历次修改相比，突出地强调了宪法的核心价值理念，即有效保障公民权利，依法规范国家权力（重点是行政权力）。特别是将国家尊重和保障人权、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、紧急状态制度等等写入宪法，充分体现了国家对人权问题的重视，突出了宪法的人权关怀。可以说，人权入宪反映了我国政治体制改革和人权事业发展的要求，彰显了现代宪政和行政法治的理念，是2004修宪的最大亮点。鉴于SARS危机等突发公共事件暴露出政府应急管理机制特别是公共应急法制的诸多薄弱环节，故应将行政应急性原则切实纳入我国行政法的基本原则体系，发挥应有的理论指导作用，以加强我国公共应急法制建设，提升重大突发事件政府应对机制的法治化水平，更有效地保重人权和公民基本权利。

行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则主要包括行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。所谓行政应急性原则，是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中包括有行政法律具体规定的行为，也包括没有行政法律具体规定的行为，甚至可暂停某些宪法权利和法律权利的行使、中断某些宪法和法律条款的实施，但行政紧急行为的行使也必须符合现实性、专属性、程序性、适当性的要求，防止行政恣意和滥用权力。

近些年来我国内地出版的许多行政法论著，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则作为行政法的基本原则加以研讨。这一认识上的误区制约了我国公共应急法制建设，不利于加强行政法对人权和基本权利的保护，不利于全面深入推进依法行政。例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，忽视了突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于SARS危机出现后政府危机管理工作一时间显得非常被动，不得不支付一些本可避免的社会成本。再如，由于忽视行政应急性原则，在出现SARS危机的非常规状态下政府应对危机的管理工作可否根据实际需要实行紧急行政程序，灵活采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施和行政指导措施，人们对此没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了SARS危机管理工作的一度被动。又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对公民合法权益造成损害后如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。这是因为，紧急征用公民和社会组织的房屋、设施等财产用于SARS隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用时，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序及时加以救济，此类财产权纠纷如果解决不好，必然影响到人民群众对于政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。

表面看来，在面临重大突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利的行为，似乎违背了形式法治主义的原则，但实际上这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护人权和基本权利。因此，在实施依法治国方略、深入推进依法行政的新形势下，应当按照宪政和行政法治的要求加强公共应急法制建设，首要的是尽快制定出我国紧急状态法，在政府实施公共危机管理过程中正确贯彻行政应急性原则，积极采取公共危机管理所需的各种行政应急措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，更有效地保障人权和公民基本权利，同时监督和保障公共权力特别是行政权力依法行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展，这也是建设法治政府的要求。