中国式个人所得税的制度设计

文章作者 100test 发表时间 2007:02:04 20:32:14
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一、个人所得税的功能定位
　　有的学者认为要大幅度提高个人所得税的比重，以便建立以个人所得税为主体的税制结构，发挥所得税“自动稳定器”等宏观调节作用，使税制改革与市场经济体制相适应。这是似是而非的论调。社会主义市场经济体制是经济改革的目标，建立社会主义市场经济体制还有漫长的道路要走，我国在整体上还没有建立起社会主义市场经济体制，我国还处在社会主义初级阶段，这是最基本的国情。

　　社会主义初级阶段的首要特征是生产力落后，人均国民生产总值仍居世界后列，就平均而言我国还只是基本解决了温饱问题。加上由于收入分配严重两极分化，一部分地区、一部分人口的收入水平和社会水准已日益接近西方发达国家的水平，但绝大部分地区、绝大部分人民生活水平较低，贫困人口占很大比重。大多数人口或家庭所获得的收入还只能维持最基本的生活需要，并无能力缴纳个人所得税。更何况我国推行以流转税为主体的税制结构，税含价中，国家的大多数税款是居民在购物或消费时无感觉地支付给了国家。这种情况表明，不能以所谓收入向个人倾斜、个人储蓄存款增加作为理由说明个人所得税可以成为主体税种，因为收入向个人倾斜主要是向少数人倾斜，个人储蓄存款增加也主要是少数人储蓄存款的增加。在这种情况下个人所得税主要应针对具有较高收入的人口群，而不是普遍地对大部分个人或家庭征收。因此，在整个社会主义初级阶段，个人所得税不可能成为对大多数个人或家庭普遍征收的税种，个人所得税在执行税收的财政职能中不可能起主要作用。

　　还有人主张可通过调整税制结构，即在总收人不变的情况不，通过减少流转税比例的办法来提高个人所得税的比重，从而使个人所得税成为主体税种（徐镇庆等，1998），这也是似是而非的观点。且不说没有必要，即使有必要也没有可能。流转税是可转嫁税，流转税的负担落向何处，取决于多数因素，如所课征商品的需求价格弹性和供求价格弹性。流转税的减少，并不意味着个人收入就会相应增加，流转税减税直接影响课税商品的需求和供给。即使假定流转税总体的减税幅度与个人收入总体增加幅度相同，具体到每一个人时，其获得的收入增加是不均等的，在这种情况下无法进行税制转换的设计。再退一步说，税制的转换可以实施，但由于在征管上要从面对相对少数的企业纳税人（特别是纳税大户）转变为面对众多的个人纳税人，要么征税成本会剧增，要么税款要大量流失，要保证财政收入不变，就必然要提高税率。流转税税含价中，负税人实际支付了税收却没有负担感觉，而转变为个人所得税，税收直接从收入中扣除，就会产生负担感觉，税率越高这种感觉越明显。在目前的社会环境下，这种改革缺乏可承受的社会心理。个人所得税比重的提高根本上取决于人均收入水平的提高，当人均收入水平较低时，个人所得税不可能充当主体税种。

　　在我国社会主义初级阶段，个人所得税不可能成为主体税种。但也不可否认随着我国经济的快速增长和人均收入水平的提高，税收征管的加强，个人所得税占财政收入的比重会有所提高。而且受社会主义市场经济体制建立和发展的要求，个人所得税在收入分配的调节上将起重要作用。

　　个人所得税可作为一个重要的经济手段，加入到对收入分配不公进行适当调节的杠杆体系中，与遗产税、赠予税、社会保险税等其它税收手段和税收以外的其它法律的、经济的手段一起对收入分配特别是生产资料个人占有引起的过高的收入差别进行适当调节，以维护社会主义制度的健康发展，实行社会主义市场经济的改革目标。但，我国目前收入分配不公，主要表现在工资外收入的差距，而目前我国个人所得税中，工薪阶层缴纳的比例为52.7%，个体户缴纳的比例为29%，两项合计超过80%。加上来源于个人所得税的收入进入预算一般项目，用于政府开支，个人所得税对收入分配的调节功能几乎没有，需要通过制度改革来加以改变。

　　个人所得税属直接税，纳税人如果不清楚其用途或清楚被用于与纳税人的整体利益相悖的领域，即使税收负担不重，也会有被迫感、痛惜感，直至产生被剥夺感。这与间接税不同，在间接税情况下，纳税人与负税人不一定一致，负税人没有间接税的感受。个人所得税只有让纳税人通过某种方式清楚其正当用途并能有效知情、监督时才能长期存在。在目前我国个人所得税不是主体税收的情况下，可通过设计税收收入与专项预算支出（让人民得到实惠的看得见的项目）挂钩的办法来实现上述要求。

二、个人所得税税制设计原则

　　引入一项现代的制度只是一个开端，而要培育起使该现代制度有效运作的社会文化，是一项更为艰难的任务。在还不存在西方模式个人所得税得以有效运行的社会文化的前提下，完善个人所得税的方向不是所谓国际接轨，而是着眼于税法规定与实际执行相一致，在最小征收成本条件下完整实行。要做到这一点，在制度设计时，必须遵循下列原则：

　　1.国情原则。
　　这是完善所有税收制度也是完善个人所得税的第一原则。税制改革完善，不能简单地学习西方做法。即使是公认科学合理的管理办法，也要根据我国国情进行改造。结合国情的创新是解决问题的根本途径。国情这个概念包括生产力水平、经济政治制度，还包括文化特点和由其决定的人与人关系处理规则、政治家的行为、基层征收人员的行为、纳税人的行为。行为表明人们对税法规则的态度，是采取遵守的态度、部分遵守的态度还是漠视的态度。态度又取决于负担水平和违法被处罚预期成本之间的权衡。如果负担水平不高，人们交纳税收不感到十分心疼，同时又能知晓税款的用途时，遵守税法的态度就会占上风。如果负担很重，偷漏税的利益很大，被处罚的预期成本不大，人们就愿意选择违反税法。因此适应国情的对策是低负担、宽税基和受益明确相结合。

　　2.低负担原则。
　　在违法被处罚的预期成本不高的情况下，应当采取低税率、低负担、宽税基、严管理、易征收的办法，尽量减少对偷漏税的利益诱惑，使偷漏税意义不大，缴税也不心疼。在违法被处罚的预期成本不高的情况下，高税率必然诱惑偷税；越自动的机制（如凭发票就得到税额抵扣或退税）必然导致越严重的骗税、欺诈；越细致的差别政策、越严格的审批制度必然产生越多的寻租行为和越严重的腐败，从而使政策越偏离初衷。相当多的人认为，税率低了，就达不到调节的目的。这种说法看起来有道理，但具体结合我国的情况，就不一定正确。调节作用不能只停留在制度设计上，最关键的是要能执行，税率定得高，且不说影响效率，首先是偷漏税的诱惑大，在我国偷漏税被处罚的预期成本很低的情况下，结果不仅不能按高税率征税，就连基本的税收也收不到，何谈调节作用。这里有征管上的问题，但也有制度设计上的问题。