公共行政－第六节－行政绩效

文章作者 100test 发表时间 2007:01:06 22:24:41
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一、行政执行

　　行政执行是国家行政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章，充分调动政府资源，通过一定运作机制，逐级贯彻国家权力机关和上级的政策、决策，推行国家政务和执行行政决定，以落实公共事务管理和公共服务诸任务的全部活动过程。

　　1．行政执行的主要环节

　　行政执行本身包括的主要环节有执行的准备、执行的实施、执行的监控。

　　(1）执行的准备。

　　①计划准备。为了保证行政执行全过程的顺利进行，必须事先制定一个明确的、具有可行性的执行计划，以便执行过程能有条不紊地推进。

　　②法规准备。行政机关的一切活动都必须依照法律、法规的要求进行，行政执行也不例外，应该在实施执行任务前做好充分的法规准备，使行政执行有法理上的依据。

　　③组织准备。这是指为执行上级的决策、政策，根据任务的要求，在机关内集合相关人员组成一定的执行小组，作为具体实施行政执行任务的主体。

　　④物财准备。行政执行的顺利实施还需要准备相关的物质条件和适当的资金资源，以满足行政执行的要求。

　　⑤技术准备。现代行政既是专业行政，更是技术行政，应该预先为行政执行任务配备适当的技术人员，帮助行政执行任务迅速有效地完成。

　　(2）执行的实施。

　　①执行的动员。指领导机关和领导者组织者在组织内部，就上级决策、政策的内容和意义，对组织成员进行的宣传动员，使之理解执行的重要价值。

　　②执行的沟通。指系统为获得期望的执行效果，在内部部门和人员之间以及与外部环境之间，凭借一定方式交流相关执行信息，以谋求执行体系和谐有效运转、执行过程顺利进行的管理手段。

　　③执行的协调。指行政领导者通过一定方式在组织与外部环境之间、组织内部各单位之间、组织的成员之间建立分工合作、协同一致的和谐关系，以实现行政执行目标的管理活动。

　　(3）执行的监控。

　　行政执行在具体实施过程中，往往因为各种现实因素而走样。因此，必须由一定具有法定授权的主体，对相应执行主体的行为和执行质量进行监督与控制，以保证行政目标圆满实现的管理活动。

　　①执行监控的类别。执行监控分为内部监控和外部监控两类。内部监控是指组织内部由领导人或者负责督导的人员、机构实行的监控，主要目的在于控制、调整行政执行的具体过程。外部监控是指由上级机关或其他监督部门实施的监控，其目的在于防止行政执行偏离决策、政策的方向。

　　②执行监控的环节。第一个环节是明确执行标准，只有使执行标准更为明确、更具可操作性，才能对执行过程实施有效的监控；第二个环节是用执行标准衡量执行绩效，以确定执行质量偏差及其性质；第三个环节是采取相应措施，或是对执行的主观方面或是对执行的客观方面纠正偏差。

　　③行政监控的重点。在行政执行的过程中，实行监控主要针对以下因素进行控制：人员素质及其行为、预算和财务状况、执行工作进程及其质量、对信息质量的控制、对行政执行计划与目标的控制、组织整体绩效。

　　2．行政执行的一般原则与主要方法

　　相对于政府决策来说，行政执行更多地牵涉到实际因素的运用。好的政策、决策，如果执行不当，其政策效益不但得不到体现，还有可能出现负面效应。因此，在行政执行中，应该把握好以下一般原则，掌握一些常用的执行方法。

　　(l）行政执行的一般原则。

　　①绩效原则。绩效原则是指行政执行的全过程，包括准备阶段、实施阶段和监控阶段的所有行为都必须按照适用经济的原则进行，力求以最小的执行成本获得最佳的政策效果。

　　②符合决策原则。符合决策原则指所有的行政执行计划、组织、指挥、沟通、协调的方向都必须符合所执行的政策和决策的精神，不能自行其是，甚至歪曲执行。

　　③灵活变通原则。由于现实环境因素的复杂性和多变性，行政执行必须具有灵活变通的特性，适应执行环境的变化，及时调整执行计划，以保证原有决策、政策的圆满实施。

　　④民主集中制原则。行政执行的过程是一个不断搜集意见、不断调整执行方案的过程，因此，应该坚持民主集中制的原则，既集思广益，又有适当的集中，保证执行过程有效开展。

　　(2）行政执行的主要方法。

　　①行政手段。指依靠行政机关内部层级节制的机制，通过命令、指挥、控制、规定、指令等实施政策执行的方法。行政手段的优点在于它具有强制性，并且能够依托行政体制内的各种行政资源，迅速有力地推动行政执行的实施。

　　②法律手段。指行政机关通过制定行政法律、法规、法令，对行政执行的实施过程进行规范的方法。法律手段是行政执行中的外在约束因素，对行政执行的内外部关系均具有强制性、权威性和普遍性的规范作用。

　　③经济手段。指行政机关运用包括税收、罚款、政府开支、政府合同、利息在内的各种经济杠杆，在尊重经济规律的前提下，通过调节经济变量的关系，达到行政执行的目的。

　　④教育手段。指行政机关通过宣传、动员、感化、鼓舞等沟通方式，将政策理念输人到人们脑海之中，使之理解政策的内容和意义，自觉地为行政执行服务。

　　二、行政成本

　　广义上的行政成本是指政府的行政行为所耗费的各种资源，包括物质资源、信息资源、精神资源、关系资源等。狭义上的行政成本是指行政机关在履行其职能的过程中所花费的各种支出。它包括两方面的支出：一是维持行政机关自身运行的费用；二是为了履行本机关所承担的职能而消耗的费用。这里所论述的行政成本取其狭义上的概念。

　　1．衡量行政成本的标准

　　(l）行政机关维持自身正常运转的开支。行政机关要切实有效地履行其职能，前提在于它拥有足够的行政费用。这些经费必须足以支付工作人员的酬劳、对工作人员进行培训更新，以及购买现代化办公设备和耗材的费用。

　　(2）行政机关中工作人员的数量。行政机关中工作人员的数量也是一个衡量行政成本的重要标准。通常使用的是国家范围内的“官民比例”指标。但实际上，还应该根据具体行政机关所承担的行政职能、机关效率的高低、决策执行的效果等综合因素进行评价，不能一概而论。

　　(3）行政机关占用的物质与财富资源在国内生产总值中的比重。行政机关占用的物质资源指行政机关办公过程中所使用的一切物材，包括政府设施、政府所投资的项目计划、使用的物品等。财富资源指用以支持行政机关施政行为的所有财政经费。这两种资源在国内生产总值中的比重是衡量行政成本的宏观指标。

　　(4）行政机关的数量与规模。行政机关的数量与规模不是一个简单的计算指标。它还涉及政府与市场、政府与社会之间的关系模式。如果政府干预市场、干预社会的程度越深，那么行政机关的数量和规模也就相应越大。与机关数量和规模增大相联系，行政机关内部进行沟通和协调的成本也会增加，这是影响行政成本的重要因素。

　　2．我国行政成本的现状

　　总体而言，我国的行政成本较高。随着改革开放后国民经济的发展，我国行政成本也快速增长起来，而且其增长趋势有增无减。据统计，我国的行政成本以每年20％左右的速度增长。这一方面是由于社会公共事务管理复杂性增加而带来的合理成本增长，另一方面则是因为我国行政机关由于体制原因存在的一些不良现象所造成的非生产性成本增长过快。

　　(1）公务成本高。我国一些行政机关和工作人员没有树立起成本观念。在日常的行政工作中，热衷通过开长会来解决问题，容易造成文山会海。在公务办理上，由于官僚主义的影响，出现公文旅行、拖沓推诱的现象，使行政机关的效率低下，增加了行政成本。

　　(2）运行成本高。由于在我国的某些行政机关里仍然存在用人上的不正之风，导致工作人员为了获得领导的青睐、获得职务的升迁，采取各种不正当的手段走后门、拉关系、投机钻营。在这些方面投入过多的精力，势必影响机关正常业务的开展，也无端地耗费本就稀缺的行政资源。

　　(3）基础成本高。我国行政机关的基础成本主要表现为机构众多、人员臃肿、人浮于事、效率低下。我国政府机构设置过繁、过多，在实践中往往是叠床架屋，相互扯皮，严重影响行政效率。此外，我国的官民比例已经达到30’1左右，是日本的近8倍、美国的近3倍。众多的官员，特别是光指挥不干事的官员过多，已经成为我国行政成本居高不下的一大原因。

　　(4）装备成本高。受社会上追求奢华、享乐的不良风气影响，部分行政机关在购买办公用品、营造办公场所时不考虑行政成本，一味地追求高标准、高规格，致使行政费用快速增长。另一方面，装备成本高也与我国的政府采购制度尚不完善有关，即少数政府采购人员为了获取非法回扣而与供应商勾结，专门采购价值昂贵的产品。

　　(5）无形成本高。前面所述及的各种行政机关不良风气，使行政资源无法最大限度地投人到正常的行政活动中去，严重影响了行政机关的工作效率。这种情况使行政机关付出了高昂的形象代价，增加了行政行为的无形成本，造成干群关系紧张，不利于行政工作的开展，产生行政成本累积现象。