交警处理事故赔偿纠纷时扣车行为的合法性存疑--评《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十五条

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 10:26:57
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　　《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称《办法》）于2006年9月1日起施行。湖南交警在处理交通事故赔偿过程中可以扣留事故车辆，其执法依据是该办法第三十五条，该法条规定：“发生交通事故造成人员伤亡、财产损失不能及时了结的，有赔偿责任的当事人或者事故车辆所有人应当提供有效担保；不提供的，公安机关交通管理部门可以根据交通事故处理的需要扣留有关事故车辆。公安机关交通管理部门应当妥善保管被扣留的事故车辆，并按照国家有关规定处理。”然而，这一地方性法规的规定违背基本立法精神且与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》具体法条相抵触，理由如下：

　　一、该办法第三十五条授权公安机关交通管理部门（以下简称“公安部门”）扣留“有赔偿责任”一方的事故车辆，此与《中华人民共和国道路交通安全法》法律规定相抵触。

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。因此，公安部门的职责是“负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。显然，这是一种行政管理职责，公安部门依据这一法律行使的权力是一种行政权。

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。因此，“对交通事故损害赔偿的争议”，公安部门作为行政机关仅在应当事人请求的前提下才主持民事调解。而该《办法》第三十五条授权公安部门处理交通事故民事赔偿时扣留事故车辆，使得公安部门主持下交通事故当事人之间的自愿调解事实上变成了强制调解。可见，该《办法》第三十五条违背了立法本意。

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第一百二十三条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区的实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准”。 公安部门在主持交通事故损害赔偿民事调解过程中，法律未赋予其扣留事故车辆以便处理争议的行政权力。因此，《办法》规定公安部门在当事人对交通事故损害赔偿问题存在争议时扣留事故车辆的权力超越了法律的授权。

　　二、该《办法》第三十五条给行政权僭越司法权提供了制度支持，是立法的倒退。

　　首先，我们并不否认：公安部门有权处理交通事故，为收集证据的需要，可以扣留事故车辆（见《中华人民共和国道路交通安全法》第72条），可以作出事故责任认定，可以调解交通事故损害赔偿民事争议。但必须指出：这是公安部门在行使行政执法权，不代表公安部门有权裁决交通事故损害赔偿纠纷；公安部门有权作出事故责任认定，却无权决定谁应该承担赔偿责任。

　　分析该《办法》第三十五条可知，公安部门扣留事故车辆的前提是：发生交通事故造成人员伤亡、财产损失不能及时了结，“有赔偿责任”的当事人或者事故车辆所有人不提供有效担保。

　　可见，该法条混淆了行政权和司法权的界限，实际上赋予公安部门确定事故车辆一方是否应负民事赔偿责任的权力，是行政权对司法权的僭越。

　　其次，原《道路交通事故处理办法》第十三条规定：“交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的，交通事故的当事人及其所在单位或者机动车的所有人应当预付医疗费，也可以由公安机关指定的一方预付，结案后按照交通事故责任承担。交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付的，公安机关可以暂时扣留交通事故车辆。”
《中华人民共和国道路交通安全法》没有沿用相应的规定。纵观《中华人民共和国道路交通安全法》，不管是在伤者抢救治疗期间还是交警主持调解期间，都没有规定公安部门可以扣留事故车辆（因收集证据需要另当别论）；其它省、直辖市如北京、四川、浙江等也无类似规定。其法理基础在于：

　　在交通事故损害赔偿纠纷中，事故车辆一方是否需要承担赔偿责任、需承担多少赔偿责任，是交通事故当事人之间形成的民事争议。裁处民事争议不在公安部门法定职责范围之内。有关交通事故损害赔偿纠纷，如当事各方达不成一致，应由原告依法向人民法院提起民事诉讼，由人民法院审判裁决。

　　可见，该《办法》第三十五条违背立法趋势，违反法理，是立法的倒退。

　　三、该《办法》第三十五条人为制造许多问题。

　　根据该法条规定，公安部门认为事故车辆一方有赔偿责任时，有权扣留事故车辆或要求提供担保（通常是交纳保证金）。这造成以下问题：

　　1、在确定事故车辆一方赔偿责任时，公安部门的认定可能与司法机关的裁决形成冲突。

　　如，案件诉诸法院，法院的生效裁决认为事故车辆一方不负赔偿责任，即反证公安部门扣车或收取保证金错误。

　　2、在交通事故损害赔偿民事纠纷中，作为行政执法机关的公安机关无谓卷入与事故车辆一方当事人的矛盾冲突。

　　如，事故双方一直达不成一致，事故车辆的对方当事人又不向人民法院起诉，公安部门何时应解除对事故车辆的扣留或退还保证金？对在此期间被扣车辆或保证金的直接损失、间接损失如何处理？事故车辆一方可否要求公安机关赔偿损失？

　　3、公安部门享有事故车辆一方交纳的保证金孳息的正当性问题。

　　由于交通事故频发，事故车辆一方交纳保证金的情况不在少数，由此产生的孳息也不少。公安部门介入处理交通事故损害赔偿民事纠纷，凭空获得保证金孳息，其正当性值得置疑。

　　总而言之，《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十五条违背基本法理、给行政权僭越司法权提供法律依据，违反《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神和法律规定。根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款之规定，作者已提请全国人大常委会对该法条进行合法性审查。