论行政处罚文书的完善
——行政处罚应将适用的法条作为附件
笔者曾查阅了260起行政处罚的卷案，其中竟没有1起引用法条全文的，也没有一起将适用的法条的全文作为该行政处罚文书的附件。这里的“法条”，自然是指法律、法规和行政规章的具体条款。如果担心引用法条全文会造成行政处罚文书过于累赘，那么在处罚文书中仅写明法条的序号而将法条全文作为该处罚文书的附件则不难办到。然而，上述所有的行政处罚都没有这么做。
一、将适用的法条作为处罚文书的附件有利于体现和强化行政处罚的“法定原则”。我国《行政处罚法》第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，这就是《行政处罚法》确定行政处罚“法定原则”的具体条款。在实施行政处罚时，如果将所适用的法条的全文作为附件送达给当事人，不仅具体体现了行政处罚的法定原则，强化了该项原则的落实，也使当事人一目了然，清楚地知道受处罚者违反的法律、法规或行政规章的具体条款，同时也可避免一些不应发生却不断发生的情况。这种情况主要有两种类型：1、当事人按行政处罚决定书找到它所适用的法律、法规或行政规章时，在上面却找不到它所适用的具体条款，这显然是笔误所致；2、当事人按行政处罚决定书找到它所适用的具体法条时，却发现其内容与案件的事实有很大出入，这一方面是笔误所致，另一方面是认定事实有误或存在严重争议所致。如果把适用的具体法条的全文作为行政处罚文书的附件，除前述优点外，还可以完全避免因笔误造成的麻烦，也能促使实施行政处罚的行政机关或法定机关，在适用法条时更为慎重、准确。
二、将适用的法条作为处罚文书的附件有利于全面落实“公正原则”。我国《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开原则”。“公正原则”是行政处罚“法定原则”的必要补充。它是指在实施行政处罚时，不仅要求形式合法、内容合法，其处罚是在自由裁量的法定幅度和范围内实施的，而且还要求行政机关不能利用自己的优势使相对人处于不应有的不利地位。行政机关是专门从事行政管理的机关，对所属部门的法律、法规和规章他们是熟知的，而对被处罚的相对人来说，就不是熟知的，在大多情况下，很可能是一无所知的，这就会导致他们被处罚了还不知是触犯了什么规定而被处罚，更无法判断该处罚的正确与否。所以，从公正角度讲，行政处罚机关应当告知相对人他们被处罚所适用的法条。这里的告知不能是口头的和仅告诉适用的条款的序号，而应当是书面的，并告知所适用的法条的全文。为达到这个要求，把适用的法条的全文作为行政处罚文书的附件，无疑是个好办法。
三、将适用的法条作为处罚文书的附件有利于全面落实“公开原则”。所谓公开，就是不加隐蔽。公开原则不仅要求处罚过程要公开，有相对人的参与和了解，而且还要求处罚依据、规定的公开：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚的事实、理由和依据(《行政处罚法》第31条)”；“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据(《行政处罚法》第4条第3款)”。为落实《行政处罚法》的上述规定，使行政处罚适用的法条公开化，最好的“告知”就是书面的告知和对法条的全文告知。它不仅能使法律规定的“告知”落到实处，而且能使有关规定公布后对公众的“推定知晓”转化为受处罚的相对人的“真正知晓”。然而，不把行政处罚适用法条的全文作为附件送达给当事人，上述体现行政处罚“公开原则”的“告知”和“公布”就不能真正、全面落实。
四、将适用的法条作为处罚文书的附件有利于行政机关依法行政。公正和公开是我国《行政处罚法》的基本原则，只有全面、彻底落实公正原则，才能促使广大行政机关在准备对相对人进行处罚时，以公正的心态体谅相对人，每个案件都能从公正的立场出发，进行公正的处罚；只有全面、彻底落实公开原则，才能提高社会各界对行政机关及其行政处罚的信任度，才能把行政处罚工作置于人民群众的监督之下，促进行政机关及其工作人员依法、公正行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。所以，如不全面、彻底落实《行政处罚法》的公正、公开原则，就不利于行政机关依法行政。
五、将适用的法条作为附件作为处罚文书的附件有利于维护受处罚者的合法权益。在公民、法人或其他组织受到行政处罚时，他们从收到的处罚文书中只能看到受处罚的文书引用的法条的序号，而不能看到该条款的具体内容。对这些专业性较强的法律、法规和行政规章，一般的受处罚者不仅手头上没有，而且不通过处罚机关很难找到。在这种受处罚者不知道“法条”内容的情况下，受处罚者无法判定处罚机关适用的法条是否正确，因而也无法正确行政使法律赋予自己的申请复议权和提起拆讼权，这明显不利于受处罚者合法权益的保护。
综上所述，笔者建议，对《行政处罚法》的相关内容应作必要修订，明确规定：“行政处罚应当将所适用的法条的全文作为附件，与处罚文书一并送达当事人”。