第八章行政程序

文章作者 100test 发表时间 2007:01:14 11:39:00
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第八章 行政程序

［考试-大纲要求］要求掌握行政程序的概念、基本原则和基本制度，如听证制度、信息公开制度和说明理由制度等。

第一节 行政程序的概念和原则

［内容指导］行政程序近年来引起人们的重视，有关行政立法中也加强了对行政程序的规定，例如，《行政处罚法》就是显明的例子。

同时，它也是今年司法考试-大纲新增加并重点强调的内容，应当引起考生的注意。所谓行政程序是指行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力，作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。这意味着行政程序首先是行政权力的运行程序，而不是立法机关行使立法权制定法律规范的立法程序，也不同于司法机关行使司法权力解决纠纷的诉讼程序，而是行政机关作为行政行为的程序。作为实施行政行为的程序，其构成要素包括：方式、步骤、时间和顺序。行政程序法的基本原则中最重要的是：行政公开原则，是指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。行政公开是宪法上公民知情权在行政中的具体体现。行政机关通过公开行使行政权力的依据，说明所作决定的理由，满足公众知情的权利，增强行政的透明度。除此之外，还有参与原则、作出决定原则、程序正当和程序及时原则等。参与原则是指受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。参与原则要求行政机关作出决定时要听取对方意见，尤其是利害关系人的意见。作出决定原则是指行政机关对公民向其提出的作出某种行为的请求必须在一定期限内作出答复。作出决定原则虽然仅为针对公民提出申请的原则，但这项原则对强制行政机关及时履行义务，保护公民权利具有重要意义。程序及时原则体现了对效率的追求。该原则要求，行政决定应在合理期间内作出。行政机关没有在法定期间内作出决定的，应承担相应的法律责任。

第二节 行政程序的基本制度

［内容指导］行政程序的基本原则贯穿在其具体制度中，我国虽然没有统一的行政程序法，但近年的立法中，明显地加强了关于行政程序的规定。

概括言之，行政程序的基本制度主要有以下几项：

（一）听证制度听证制度，是指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定之前，应当听取当事人的陈述、申辩和质证。根据双方质证、核实的材料作出行政决定。听证制度的目的在于让当事人了解决定依据的事实和理由，实现为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性。它的适用范围广泛，无论是行政立法，还是行政司法，以及行政活动都可以采用听证制度。自从行政处罚法中正式确立了听证制度后，因其极大的价值而开始向其他领域扩展，如电信资费调整听证，铁路春运期间票价上浮价格听证，等等。《价格法》明确规定，有关公益事业的价格调整必须要经过听证。由于听证制度能够有利于公众参与，防止行政偏私和权力滥用，保障行政公正的反映相对人利益而被广泛应用。

（二）信息公开制度信息公开制度，是指行政机关应通过各种方式和途径让相对人知晓有关行政活动的情况及有关信息资料。它包括的内容广泛，行政法规、行政规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则和手续等，所有这些行政信息，凡是涉及相对人权利义务的，只要不属于法律法规规定的保密范围，都应依法向社会公开，任何公共场所、组织均可依法查阅和复制。信息公开是公民“知情权”的体现，政府负有向公民、社会公开自己活动的义务。中国加入世贸组织促进了信息公开制度的建立。因为透明度是世界贸易组织的基本规则。信息公开制度的基本规则是：政府信息公开是原则，不公开是例外；任何人都具有同等得到政府信息的权利，因为政府信息是公共财产，一切人具有同等享受的权利；政府拒绝提供文件负举证责任。实行信息公开制度有利于强化民主政治，是防止行政机关在行使职权时侵犯相对人合法权益的保障，也是公民知政、参政的渠道，更能防止腐败。

（三）行政调查制度行政调查制度，是指行政机关查明事实、收集证据、评价证据的制度。行政行为的作出首先要以一定的事实为基础，没有事实依据的行政决定，将因缺乏事实根据或者证据不足而违法或被确认无效。而行政事实的认定，则有赖于事实的调查和证据的取得。因此，调查制度对于行政行为的正确性和当事人的权益保障具有重要的意义。行政调查一般采取“职权调查主义”，由行政机关主动发动，并由其决定调查的种类、范围、方式等，不受当事人主张的拘束。行政机关在调查和取证阶段，应当全面客观地调查，对当事人有利或不利的事实，行政机关皆须注意。当然，行政调查也不排除当事人为保障自己的权益而自行提出证据或向行政机关提出调查事实和证据的申请。行政机关必须掌握充分的信息，才能作出正确的决定。这就要求行政决定的作出要建立在调查的基础之上。

（四）说明理由制度说明理由制度，是指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定时，要说明作出该决定的事实根据和法律依据的制度。任何行政决定的作出或措施的采取都必须有理由，行政机关不能毫无理由地采取行政行为。说明理由制度的作用主要在于：（１）促使行政机关充分考虑自己作出的决定，使自己的决定有充分根据；（２）使相对人对行政决定的内容有充分了解，以便其自觉履行；（３）有利于改善行政机关与相对人的关系，将行政决定的理由向当事人公开，可以使当事人了解行政机关所认定的事实、适用的法律，说服当事人接受行政机关的决定，特别是对其不利的决定，从而减少了当事人与行政机关之间的对立，增强当事人对行政决定的认同。同时也有利于保护相对人的合法权益，避免违法和不当的行政决定对其合法权益的损害。《行政处罚法》第31条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

（五）行政案卷制度行政案卷制度，是指行政机关实施行政活动的过程要制作案卷，其决定的作出只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。这个原则又称之为“案卷排他性原则”。行政机关作出任何决定必须以事实为根据，而事实的存在要有证据证明，这就要求行政机关询问必须要有笔录，听证要有记录，以书面方式形成案卷。行政机关不能在听证以外接纳证据，行政机关也不能利用其职务的秘密调查报告作为证据，因为这些材料没有记载在案卷之中，为当事人所不知，也没有经过当事人的论证，以此作为根据作出决定是违背公正原则的。由此看来，行政案卷制度能够保障当事人陈述意见的权利，和批驳不利于己的事实的权利，案卷排他性也保障法院对行政机关的监督，因为行政机关的决定只能以案卷中的记载为根据，法院凭此容易审查行政决定的合法性和是否有足够的证据支持。