当代国际海洋划界的理论和实践

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 10:24:30
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　　 　摘要：《联合国海洋法公约》生效后, 沿海国将海洋边界划定提到议事日程，并要求划界方法更加具体化。由于认识到国家领土自然延伸的理论在消亡、正确确定领海基点的位置、将专属经济区和大陆架用一条“单一海洋边界”划出,以及小岛或岩礁的法律地位在普遍降低等问题，对于目前的国际海洋划界的实践具有重要意义。各国的海洋划界理论与方法应当相互一致、相互接轨。

　　前 言

　　自从1942年委内瑞拉和大不列颠对帕里亚湾签署世界上第一条大陆架边界协议以来，特别是1982年第三次联合国海洋法会议以来和《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）1994年生效后，全世界沿海国之间的国际海洋边界的划定工作提上议事日程，国际海洋边界划定活动日趋增加。据统计，世界海洋大约有潜在海洋边界420多条,至今全球已经划定了约170条海洋边界。海洋边界如同陆地边界一样，是关系到国计民生的大事。然而，海洋边界与陆地边界又有所不同。不同之处有两点：一是陆地边界只影响两个国家，因为它只能划分两个相邻的政治实体。海洋边界却能够影响两个或两个以上的许多国家，因为它不仅是国家的向海界限，而且是划分国家向海管辖范围与/或开阔海域的边界线，其对每个国家都有某种程度利益的影响。因此，海洋边界通常应当称为国际海洋边界，它是一条两国之间的或沿海国与世界其它国家利益之间的边界。二是陆地边界一般属于象征型，而海洋边界在职能上具有行政管理性质，在某种意义上说来，其属于管理型。目前，包括东北亚区域在内，世界上有许多海洋边界尚需要划出，边界协定需要签署。

　　一、国际海洋划界理论和实践的目前状况

　　《公约》于1994年生效后，要求海洋边界划定的标准更加具体化和统一化。有关专家认为，《公约》产生的法律制度将促进海洋法进一步发展以及多边机制的完善，有效地遏制了各沿海国传统的“想怎么主张，就怎么主张”的粗俗主张。虽然通过世界沿海国不断地进行着划界实践，海洋划界理论和方法在逐步成熟，但至今《公约》关于划界的条文本身仍然存在着不少欠缺，它有待于在海洋划界实践中继续修改、补充和完善。总之，当代国际海洋划界的理论与实践可以总结如下：

　　1．国家领土自然延伸理论的消亡与（200海里）距离理论的兴起

　　领海范围或以外相向和相邻国家海洋边界的划定，《公约》中除了74条关于专属经济区界限和83条关于大陆架界限以外，没有进一步为沿海当事国进行海上划界提供重要的指导意义的条款。可以说，除了国家主张所具有的政治和外交上的挑战以外，由于缺乏有关规范和规范的确切性，确实存在着划界所引起的划界法律上的困难。目前，《公约》的有关条文、习惯国际法和由国际法院和法庭的司法判决案例法，都还没有满足和达到与应用到国际海洋边界划定可接受法律规则所需求的标准或相适应的地步。

　　自从上世纪80年代《公约》确立了专属经济区新观念以来，由于使用200海里距离原则作为首位标准，以地质和地貌因素为论据的国家领土自然延伸（注：我国许多学者称为大陆架自然延伸）在海洋划界中已经丧失了它们依据《公约》法律中的份量，而这些因素仅与200海里距离以外有关。《公约》建立仅根据距离的200海里专属经济区??因此专属经济区的水平范围与大陆架向外200海里的界限相吻合的事实??同样帮助加强了这种趋势。这种趋势一直被国际法院和仲裁法庭在近年来判决的国际案例中所证实。《公约》划界条文第74和83条的条文既没有承认划界等距离（中间线）方法占优势，也没有认为基于国家领土自然延伸的方法占主导。自然延伸虽然是一种地理观念，但是在现代判决中它并没有得到重视。自然延伸在北海大陆架案例判决中只是最初曾被国际法院考虑（德国、丹麦和荷兰，1969），但在利比亚/突尼斯、利比亚/马耳他和美国/加拿大缅因湾案例中没有应用。在圣比.埃尔/密克隆案例中法庭说它们不是相向国家之间的自然延伸。在邻近的沿海国相邻或在400海里以内相向的地方，潜在重叠的海洋边界存在着。

　　国际法院与仲裁法庭的审判一直指导着海域划界实践者以多种方式进行海洋划界，但是他们都没有做出具有约束力办法，尤其是在划界双边谈判中。在1969年北海大陆架案例中国际法院发现，1958年《大陆架公约》中等距离加特殊情况规则没有反映出习惯国际法，并因此导致了公平原则的发展。在1985年马耳他/利比亚案例中，国际法院否定了地质地貌证据作为建立在从领海基线起200海里以内的海洋空间权力的经验要素。这使得各国把注意力集中到地理因素上来，以致在划出一条从领海基线起，至200海里以内的海洋边界时地理因素作为首要因素被考虑。然而，这些地理因素将对达到公平解决的意见一致的边界具有怎样的作用会有许多解释。这样的因素包括给予近海地形的效力、有关的海岸构形和长度的影响、以及将产生多大的海洋空间，这还包括了国家海岸线的长度与获得水域成比例问题以及边界简化等。

　　在一些边缘海区域，在相向沿海国之间的相互距离不超过400海里的地方，国家领土自然延伸的主张近20多年来在国际海洋划界中大大地被削弱。然而，这并不意味着有的国家，如日本机械地拥有以中间线作为划界基础的权利。在其它考虑因素中，海岸地理学作为划界的基础，同样起着重要的作用。另一个考虑因素能够是，在可能的地方，所有沿海国应当提供接近公海或所考虑的水域中央的海洋边界的原则。这种根据公平的方式首先是由国际法院于1969年在北海大陆架案例中所阐述，并且被其它的国际法庭得到认可。

　　在关于沿海国从领海基线起200海里以内的海洋边界划定问题上存在着大量的国家实践和判决案例。包括至1992年以前所涉及的约160个海洋边界协议参考书《国际海洋边界》（Charney & Alexander）的问世，1993年出版了两卷，1998年出版了第三卷，2002年（Charney & Smith）出版了第四卷，2005年出版了第五卷(Colson & Smith)。该书前四卷第一主编Jonathan I. Charney 和许多资深划界专家通过案例审查认为，海洋界把大量的人力和物力用于调查研究模糊的地质和地貌因素的事实，不论在国际诉讼中或谈判中都是没有价值的。自从1985年6月3日利比亚/马耳他案例判决以来至今，许多海洋法专家认为：在相向国家距离小于400海里的情况下，国家领土的自然延伸原则和理论已经消亡，距离原则代替了自然延伸概念。早年中国在北部湾海域海洋划界时曾经拒绝了越南方面提出的自然延伸主张，在黄、东海划界时，由于这两个海区的最大宽度都不足400海里，因此我国在海洋划界中再打出自然延伸、地质地貌因素这张牌，就是出尔反尔。当前中国海洋法学会的主要官员、某些外交谈判人士和学者一再强调和鼓吹大陆架自然延伸的“自然边界”理论，把专属经济区划界和大陆架划界截然割裂开来，这实际上是要划两条线，是与当前的国际海洋划界大趋势格格不入的。这种情况只能最终导致我国海洋划界工作的更加复杂化和困难化，从而使海洋划界长期拖延下去，浪费时间、金钱和人力。

　　2．关于领海基点和基线的确定问题

　　一般来说，领海基线是海洋划界的起始线。一个沿海国在向外海扩展它的领海、专属经济区和大陆架界限、200海里以外大陆架界限时，总是先要划出领海基线的。1958年日内瓦《领海与毗连区公约》3～13条款和1982年《公约》5～11、13和14条款对选划领海基线的方法，基点及基线的构成，包括对海湾和河口封口线的规则等都做出了规定。这些规定包括对确定正常基线、礁石、直线基线、内水、河口、海湾、港口、低潮高地界限以及确定基线的混合办法的解释。
　　
　　根据《公约》的精神，领海基线应当依据本国海岸线的自然地理状况划出，在海岸平坦的地方通常划出正常基线，而只有在海岸线极为曲折的地方，或如果紧接海岸有一系列岛屿的地方，领海基线才能划定为直线基线。以上两种基线应视不同情况交替使用，正如《公约》第14条确定基线的混合办法所言。领海基线具有国际性的一面，每个基点、每条基线都代表每个沿海国家的领土主张。不少学者认为，就目前各沿海国政府颁布的领海基线而言，其中许多国家的领海基线，尤其是直线基线的确定与国际法不一致。包括我国和我国周边国家在内的许多沿海国具有平坦的海岸，却划出了直线基线，这是不应当的。由于《公约》关于领海基线的规定除了海湾封口线和群岛直线基线以外基本上都是定性的，它没有对各沿海国使用的直线基线的最大长度加以限制，并且由于《公约》第7条款对于直线基线的规定如‘海岸线极为曲折’和‘紧接海岸’等词语过于笼统，要求划出的直线基线“充分接近陆地” 和“不应偏离海岸一般方向”的词语难以构成衡量是非的标准，以致于在近20年来的国家实践中出现了某些不寻常的状况，有的沿海国宣布的直线基线长度趋于过长，也有的一般方向线大大偏离了海岸。过长的基线主张能以向海的方式扩展国家管辖范围，妨害了航行、海洋划界和其他利益。因此，要求世界上所有沿海国共同拥有一个统一标准的领海基线制度，制止沿海国的过分主张是十分必要的。世界沿海各国的领海基线标准需要统一，不能各行其是，一意孤行，否则各沿海国以此为起始线所划出的领海、专属经济区和大陆架、外大陆架界限就不可能实现真正公平的结果，或者说在划界一开始的谈判中就会产生各种争端。根据国家实践，近年来划界理论与技术专家都认为，世界上每一个沿海国建立国家的领海基点和基线的技术要求和标准都要一致。

　　我国和周边海洋国家都有不少长度过长的不符合国际法的直线基线，而且许多应当划出正常基线的地方却划出了直线基线。2006年9月14日，我国在东海领海基点岛屿立碑后，我国外交部发言人说，领海基线与海洋划界争议无关，基点标志碑的设立只是宣示主权。实事求是地说，这种说法是片面的、不正确的。这种说法只能给我国的海洋划界工作带来负面影响和麻烦。

　　3．成比例概念与单一海洋边界

　　成比例概念在现代海洋划界中是重要的划界原则之一，在关于海洋划界的案例法律中，成比例概念的用途近年来一直由国际法院和仲裁法庭在地理学上以及功能性上扩大着。根据成比例概念，海洋划界将考虑每个当事国的海洋区域获得面积和它们的海岸线长度之间比值的影响。成比例概念定义具有特殊重要性，以致在海洋划界法律中作为应当考虑的有关情况。这种结果来自该概念在与海洋划界有关的每一个判决案例中都加以考虑的事实。为了阐明成比例作用，首先必须考虑划界以及单一海洋边界划界案例法律中的成比例应用。科学研究人员在思考中要注意两个问题：（1）基于地理状况的事实，求助于成比例的方法是有正当理由的；（2）在海洋划界中运用成比例的方法，以证明划界结果的公平性。

　　成比例概念在确定或计算有关海岸和区域时，显示出自然地理学的重要性。在海洋划界国家实践的基础上，这种概念的使用是比较难以实施的。因此，人们能够主张说，成比例的应用应当限制在原来北海大陆架案例注视的地理状况上。然而，尽管存在着这个问题，成比例的重要作用在国际案例法律中看来是已被良好地建立起来。问题是这样，如何依靠对有关海岸和海域辨认与计算所设计的一种或多种方法，努力使成比例的方法广泛应用到海洋划界实践中去。

　　单独划出大陆架边界的国家实践已经成为历史，单独划出专属经济区也难有这样的案例，不能将这两种边界的落定前后分割开来，近年来我国有的报纸、海洋法书籍和杂志的编辑和作者由于缺乏对国际海洋划界理论和方法的全面和深入了解，主张将大陆架边界和专属经济区边界分别划出，或者文章只谈论（东海）大陆架划界都是不对的。目前世界上一个重要趋势是大多数沿海国的海洋边界采用一条线划出的。一个国家选择海洋边界不论采用任何方式，最好是要应用单一海洋边界一并同时划出专属经济区和大陆架边界。运用一条线不仅符合国际大趋势，而且它单一、直观、明确，避免了两条或多边界划分海域，便于国家的行政管理和海洋开发。此外，划一条单一线技术方法上简单，并且具有可行性和可操作性。由于绝大多数海洋边界是用一条线划出的，中日韩朝四国在黄、东海海域划界时，从鸭绿江口到钓鱼岛以南海域应采用一条单一海洋边界划出边界，这样不仅便于国家的行政管理，而且便于海洋科学研究、污染防治以及渔业和油气开发活动的开展。在南海，包括中国、越南、菲律宾、文莱和马来西亚等各沿海国同样要以海岸构形和海岸线长度为基础，用单一海洋边界来划出边界。

　　4．小岛或岩礁的法律地位在普遍降低

　　英国政府在1997年对本国一个远离大陆的不适当的基点主动进行舍弃，这一举止虽然大大缩小了英国的专属经济区和大陆架区域，但是却得到了国际社会，特别是北欧海洋国家的赞扬，消除了他们之间的长期争议。该岛称罗卡尔岛，是一个在孤立大洋中‘无人居住的岩礁’，无淡水，其面积小于0.01平方海里的小岛。众所周知，扩大国家管辖区域引起的主要纠纷问题之一是岛屿管辖范围的向海界限，现在从大量国际实践可以看出，由于面积小，不能维持人类正常生活，大洋中的一些小岛和岩礁不能够确定为领海基点或直线群岛基线，也不能够拥有200海里大陆架或专属经济区，比如太平洋区域中的冲之鸟岛、小笠原群岛、独岛（竹岛）、钓鱼岛、西沙群岛和南沙群岛等就是如此。根据1982年《公约》第121（3）条精神，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架”的规定，它们都不能划出（200海里）专属经济区和大陆架，国家管辖范围充其量只能拥有12海里的领海区域。这些小型地物对于国际海洋划界的影响来说是微不足道的。

　　二、海洋划界的理论和方法应当统一

　　1982年《公约》建立了国际法历史上最全面的海洋法律制度。自从《公约》生效以来，为了适应国际海洋新秩序的建立，许多沿海国政府批准了1982年《公约》，并宣布要建立国家的专属经济区和大陆架区域。据报道，至2005年1月25日，已经有148个国家和实体批准了《公约》，为世界国家和实体的大多数。一些工业发达国家近年同样表示要加入《公约》。这表明，一个人类和平利用海洋和管理海洋的新时期即将到来。

　　正如加入WTO需要各国的法规统一那样，各沿海国进行海洋划界的理论和方法要与国际海洋边界划界新的理论和方法相互接轨，领海基点和基线的理论和确定的技术方法也同样要与当前国际上应用的理论和技术方法相互接轨。国家相互之间具有统一和客观的领海基线标准，才会减少各国之间的争端，使海洋划界一开始就处在公平的起始线上，从而有利于海洋划界工作的顺利开展，有利于各国的友好睦邻关系。除了平坦的海岸线需要划出正常基线外，各沿海国还应当把直线基线线段的最大长度限定在24海里以内，同时保证基线线段的走向不偏离海岸一般方向。

　　国际海洋法总是不断在发展，新的海洋划界原则和实践也在不断出现和创新。海洋法专家认为，1982年《公约》规定的划界条文应当予以肯定。最近20多年来的新的海洋划界协议解释与国际实践在对当前的海洋划界的影响上应当起到主要作用，而对历史的划界案例分析在实践中应当给以较轻的份量。在法律的确定中，现代实践将起到更为重要的作用，海洋划界应当在一个“合理期间内”解决。当前，每个《公约》成员国都有责任和义务使本国的基线主张和划界实践与《公约》所大致制定的、在实践中不断发展的客观标准相符合，以使全世界各沿海国的海洋划界有一个连续一致的标准。世界上所有沿海国家都应当将国家立法与1982年《公约》基本精神协调一致，而不是继续相违背。

　　三、国际海洋划界的大趋势：单一海洋边界

　　当前中国面临着困难而又复杂的海洋划界问题。岛屿主权争端与各种不同的划界主张导致周边各国之间关系紧张。划界专家认为，有关国家之间的领土主权争议是世界上最大的难题之一，并且各国宣布的专属经济区和大陆架边界在某些海域相互交叉和重叠，使海洋划界复杂化。而不进行海洋划界，任何相关的合作和共同开发将难以实施，因为这里有一个利益分配的问题。如果在当事国的单一海洋边界位置不明确或没有边界的情况下，主张在有争议的海区搞共同开发，那么资源分配结果很难会公平合理。目前国某些人士主张在东海冲绳海槽中轴线与中间线之间的中日两国争议区域（在这里一国水域处在另一国大陆架上）搞共同开发区是不妥当的。

　　目前的国际海洋边界划定的大趋势是把专属经济区和大陆架两种不同性质的边界一并同时划出一条“单一海洋边界”。这样的边界划定技术是依据海岸线长度与获得海域成比例方法划出当事国边界的，这时专属经济区和大陆架边界一并产生，两者划出无前后之分，更谈不上一种边界依靠另一种边界的划分原则去产生。它有利于行政管理，为广大沿海国所青睐和提倡。根据调查，目前包括美国、俄罗斯、加拿大和印度等在内的世界上绝大多数沿海国都是以单一海洋边界形式划出与邻国的海洋边界的。我国与越南在南海北部湾的海洋边界也是采用单一海洋边界划出的，在两国谈判中中国拒绝了自然延伸理论。Jonathan I. Charney在总结了至今世界绝大部分案例以后认为，尽管在海洋划界领域中还存在着某些不规范性和理论上的不确切性，但是研究中提出的证据表明，寻求划出海洋边界的国家当它们表示立场和通过谈判以及由第三方解决边界问题时，应把主要注意力放在海岸线地理学上。他认为，划界当事国对于展示大陆架自然延伸理论的地质和地貌证据的调查投入巨大的人力、物力和财力，对于当今的国际海洋划界来说是不值得的。这一论断是值得中国方面高度重视和认真对待的。中国的海洋划界原则应当顺应国际海洋边界划定的大趋势并与世界接轨。

　　四、关于对1982年《公约》内容的修改

　　1982年《公约》于1994年生效，它已经生效10多年了。《公约》第312和313条款影响着公约的修订或修正。根据以上两项条款的精神，自2004年起，人们对《公约》诸条款有可能提出具体的修正案，并需要召开有关国际会议，以考虑被提出的任何修正案。

　　国际上许多海洋划界专家提出要修正和简化有关用于海岸线曲折和海湾的直线基线的规则，新规则要解决目前存在着的许多不合法的情况，并能够确定将要解决的许多情况。人们建议起草新的直线基线规则，严格限制它的最大长度。《公约》目前有许多条款在被执行，这些条款中包含有一些不明确的内容、一些技术上的错误，和由于有关方面的进展和国家实践在事实上已经被超越了的一些技术概念。

　　《公约》的许多部分需要进行重大的修正或改进，并且当法律专家面对着工作需要提出意见时可以满足引证第二部分“领海和毗连区”第六部分“大陆架”和第十一部分“区域”的需要。人们必须要修正和简化公约第二部分条文，特别是那些通常一直被忽视或违反的条款。最终目标是在地理上、司法上以及在实践上产生符合现实的条文。第二部分包含有关“领海和毗连区”条款共32条，其中第3、4、5和7-16条具体涉及到测算领海和毗连区宽度的基线，特别是直线基线，划定这些基线的原则和界限以及产生的影响。我国有关部门根据国家实践，同样可以向国际上有关机构提出对《公约》某些条款的修订或修正意见，以便促进国际海洋法的发展和我国海洋划界工作的进程。


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　　（作者：李令华，中国海洋法学会会员、原国家海洋信息中心副研究员；王沐昕，北京市天济律师事务所一级律师，[email protected]。）