试论“院长引咎辞职制”

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 11:34:21
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　　 项庄舞剑，意在沛公
——试论“院长引咎辞职制”


　　2001年可称得上是“引咎辞职年”，自中组部2000年开始在深圳龙岗等地试行“处级、科级干部引咎辞职和投票表决制度”后，全国上下掀起了一股引咎辞职热：从海南万宁的任务不达标领导即下岗、江苏涟水的干部末位淘汰、江苏泗洪的15名科局级干部引咎辞职、吉林蛟河的政绩平平要下台到高检院的领导干部引咎辞职制以及重庆的“人命引咎辞职制”等，但无论哪一个引咎辞职制度的推出所引起的震荡似乎都没有最高人民法院的“院长引咎辞职制”大。该制度一推出，立即引起社会各界尤其是法律界的一片争议，有的认为这一制度本身违反了宪法，有的认为推行这一制度是司法行政化的强化，也有认为它使司法制度改革倒退了5年以上……但是，这么一个不叫好的制度为什么要推出，又何以能推出，它的推出又将对我国的司法制度改革造成什么样的影响呢？


　　笔者认为，一主面，最高院试图通过该项制度的推行来进一步标榜改革者的形象。尽管改革开放已经进行20多年了，但在“进一步深化改革”的滚滚大潮中，依然只有改革者永立潮头。在这种大背景下，尽管现代法治要求司法制度的相对稳定性，但是，身处司法行政化体制中的法院系统决策者们的心态就难保不浮躁。况且客观上社会各界要求对司法制度进行改革的呼声越来越高，他们怎会“充耳不闻”而“巍然不动”呢？因为自从深圳龙岗在全国率先实行引咎辞职制受到各方追捧以后，各地政府纷纷效仿，重庆市因将“引咎辞职”的标准量化为“30条生命”而备受关注，“标志着引咎辞职进入可操作层面”，最高检同样出台了检察官“引咎辞职”制度，规定凡直接管辖范围内发生重大违法违纪案件，致使国家、集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或造成恶劣影响的，以及领导干部对配偶、子女违反中央和高检院有关经商办企业的规定或严重违法违纪知情不报或不予纠正，造成恶劣影响，不再适合担任领导职务的，负有直接责任的领导干部本人应主动提出辞职。在全国上下对各级无过无功、无能无德以及失职渎职的官员口诛笔伐的时候，在各地、各部门为“顺应民心”强化责任制，不断推出引咎辞职制的时候，已经“落后”了的法院能坐得住吗？于是乎，在“进行司法制度改革，追求效率与公正”的大旗下，上至最高院，下至基层法庭，都在“结合自身实际”，进行着或大或小、或全局或局部的各种改革，尽管这些改革有的严重冲击着司法制度的统一性，有些甚至是和司法制度改革的总体方向背道而驰的。因此，院长引咎辞职制便成为“顺应潮流，水到渠成”的事了。


　　另一方面，最高院也许想借此机会为司法独立投石问路。众所周知，司法独立乃大势所趋，但短期内还无法实现。司法独立的内涵是丰富的，但有一点是理论界和实务界达成共识的，即实现审判不受非法（实则许多是以“合法”或“准合法”的形式出现的）干涉，首先得有赖于人事权的独立。在目前我国体制下，谁抓住了人事权，意味着谁就拥有控制权。而按照《宪法》、《法院组织法》等法律的有关规定，法院系统的管理模式是条块结合，以块为主，即“最高人民法院监督地方各级人民法院和各专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”在我国当前这种高度集权的政治环境和以熟人社会为主的人际背景下，在当地党委、政府屋檐下“生活”的法院，想站“直”了是有一定的难度。作为正处在建立社会主义市场经济初期的今天，离真正法治社会还有相当漫长的路要走。地方保护主义和“熟人社会”中注重人情关系的现状在短期内是不可能消除的。因此，作为当地党委、人大任命的院长、庭长、法官们，又怎能做到完全不屈从于握有自己政治生命“生杀大权”的任命者呢？我们可以要求院长、庭长、法官听命于法律，但这显然只是学者们十分理想化的一厢情愿，这也正是一些学者反对撤销审判委员会的一个重要理由。因为它可以用“审委会”这一我国贯有的“集体负责”的模式来保护院长、法官免受（或减轻）来上自政治上、人情上的伤害。不妨大胆地猜测，最高人民法院之所以出台“院长引咎辞职制”，意在投石问路，试图突破原有“以块为主”的体制，来用以试探社会各界尤其是权力机构的反应。而在具体实施过程中，还有许多操作层面上的困难需要突破，单就责令辞职条款“由党委经上级法院同意后建议人大常委会或人大常委会依照法定程序罢免、撤换或免除其职务”的几大前提条件就可能就是一个难以逾越的障碍。因为掺杂其中的权力、金钱、人情等因素实在太多。这也正是最高院“院长引咎辞职制”的反响激烈的原因之一。


　　每一项改革措施的出台，必然引起利益的再分配，也正是存在利益再分配的预期，才有利益未得集团去推动、促成新一轮改革措施的出台，因为谁也不会吃饱撑着去和利益既得者作无利益的斗争。所以，在目前暂无条件对我国司法制度进行全面、彻底的通盘改革之前，这一制度不仅是一项力图根除司法腐败、强化审判责任的重要举措，而且必将对一些不认真履行职责、不负责任的法院领导产生较大的警示和鞭策作用，它将可能是法院系统从人事管理体制上迈向独立的第一步。


　　或许，我们不应过早对它论功过。