执行难：难在怎一个“乱”字了得

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 15:33:29
来源 100Test.Com百考试题网

编者按：2002年9月27日，最高人民法院发布了《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》。据悉，这是国家最高审判机关为了保障执行工作的公正与效率，促进人民法院的廉政建设而推出的一个重大举措。这份在只有三十多个条文但通篇都是“不得”、“违反”、“处分”的禁止性条款的规范性文件出台后，立即受到律师界特别是执行案件当事人的普遍好评，同时也在相当部分的执行人员中产生了巨大的震动，加之目前全国各级人民法院正在按照最高人民法院的统一部署对执行人员开展为期三个月的“教育整顿”活动，普遍认为恐怕这次是要动“真格”的了。但也有一些执行人员对此竟不以为然。如此反差，借用几十年前毛泽东主席在《湖南农民运动考察报告》中的名言，无非就是“好得很”和“糟得很”的评价。为此，编辑部与本刊的老朋友、现在身居“四川省高级人民法院执行局局长”要职的罗书平法官取得联系，希望他能就此谈点感想。也许，罗局长可能出于职业和身份的习惯，没有马上表态，而是将他一年前在新疆参加最高人民法院组织的“全国法院执行理论研讨会”上的论文传真给我们“以供参阅”。当我们一口气读完这篇洋洋万言的论文之后，立即找到了“感觉”：这不正是我们所需要的文章吗！(标题均为编者所加)


执行难：难在怎一个“乱”字了得??
——论执行工作的监督与制约
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　　最高人民法院分管执行工作的沈德咏副院长曾经一针见血地指出：“现在的执行权运行机制不完善，关键的问题是对执行权的行使缺少有效的监督制约，个人说了算，很多问题就发生在这个过程中”。应当说，这个评价是尖锐的，也是中肯的。??

　　的确，执行工作中司法不公的问题是一个客观存在、且无法回避和否认的现实，这从“我们的执行法官占全国法院工作人员的十分之一，发生的问题却占了三分之一”的司法统计数据中也可见一斑。因此，承认并分析执行工作中存在司法不公的问题，正视执行工作秩序混乱的各种现象，从历史和现实的角度去探讨和分析产生这些问题和现象产生的原因，寻求实现执行工作健康发展的路子，对于有效地推进执行工作体制和运行机制改革的步伐，努力开创执行工作新局面有着十分重要的意义。??

一、对查封、扣押财产的评估、拍卖、变卖：太随意

　　按照法律和有关司法解释的规定，人民法院对查封、扣押的被执行人的财产进行变价时，应当委托拍卖机构进行拍卖；财产无法委托拍卖、不适于拍卖或者当事人双方同意不需要拍卖的，人民法院可以交由有关单位变卖或者自行组织变卖；人民法院对拍卖、变卖被执行人的财产，应当委托依法成立的资产评估机构进行价格评估。毫无疑问，这些规定，对于执行人员来说，并不陌生，它早已成为人民法院在执行工作中采取强制执行措施时常用的法律依据。

　　然而，在执行工作中，反映出问题最多的也就发生在对查封、扣押的被执行人的财产进行评估、拍卖、变卖的过程中。

　　一是未经评估、拍卖程序直接抵偿。有的执行人员对于被执行人的财产为房屋、土地的，既未经双方当事人同意，也未经评估、拍卖程序，即擅作主张将其作价“抵偿”给债权人。某中级法院在执行一起被执行人的财产（土地使用权）在外省的案件中，执行人员将被执行人一年前经评估价值上亿元的土地作价一千万元“抵偿”给申请执行人，然后大笔一挥宣布“结案”。当被执行人得知详情后，四处申诉，执行人员均不予理睬。

　　二是对评估、拍卖机构资格不进行严格的审查。有的执行人员在对已经查封、扣押的被执行人的财产委托评估、拍卖时，对评估、拍卖机构是否具备从事对这类特定事项进行评估、拍卖的资格，不进行严格的审查，错误地认为只要经有关部门批准享有评估、拍卖权的都可以参与对任何财产的评估、拍卖。殊不知国家有关主管部门对这些机构的资质等级、审批程序、运作方式等都有非常明确的规定，有的还有不少特别规定，如对异地评估资格的限制、评估机构的级别（Ａ级或Ｂ级）、评估财产的范围（房屋、土地或者一般财产）。有个法院在对异地查封的土地使用权进行拍卖前，当事人反映评估机构既非Ａ级也非Ｂ级，不具备异地评估的资格。经审查，反映的情况属实，在法院执行局领导的过问下才予以暂停，重新委托有资格的评估机构进行评估。

　　三是确定评估、拍卖、变卖机构的随意性大。人民法院在执行工作中，大量需要适用对被执行人的财产进行评估、拍卖、变卖的程序，于是，一些执行人员完全按照自己理解的“标准”和“需要”选定中介机构，从而为以权谋私开了方便之门。其结果，必然导致有的评估、拍卖机构长期以来“无米下锅”，而有的则经常都是“营养过剩”。甚至有的法院自行规定，凡是本院审理或者执行案件中有委托评估、拍卖、变卖等事项的，必须一律委托本院的法庭科学技术鉴定部门统一办理，否则，对当事人自行在外委托的，不予认可，对审判人员或者执行人员自行委托的，还将追究其“违纪”的责任。对此，社会反响很大，有的评价法院这种“垄断”的作法，既有损人民法院司法公正形象，也会在社会公众中产生“不正当竞争”之嫌。??

二、对执行异议的审查：太独断

　　按照民事诉讼法及有关司法解释的规定，在人民法院执行过程中，“案外人”对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查；被执行人不能清偿债务，但对本案以外的第三人享有到期债权的，人民法院可以依申请执行人或被执行人的申请，向第三人发出履行到期债务的通知；第三人在履行通知指定的期间内提出异议的，人民法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查。这些规定在执行中存在的主要问题有：
　　一是对“案外人”或者“第三人”提出的异议置之不理。四川高院每年立案督办的执行案件中，这类案件占的比例大约在二成以上。有的案外人或者第三人提出异议后，要么找不到执行人员，要么找到执行人员时得到的答复总是“工作太忙，回去等”之类不着边际的话。执行人员这种对受理的案件严重不负责任的态度和作法，致使案件拖延的时间短的数月，长的达半年甚至数年之久，引起当事人强烈不满，四处上访，也严重影响了人民法院的形象。

　　二是越权作出“异议不成立”的决定。有的执行人员将两种不同的“异议”混为一谈，对无论是“第三人”就有关执行“被执行人的到期债权”提出的异议或者是“案外人”对执行财产的所有权提出的异议，均一概采取“驳回”的作法，违反了最高人民法院有关“第三人在履行通知指定的期间内提出异议的，人民法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查”的规定，剥夺了“第三人”依法享有的诉讼权利。

　　三是对异议明显不能成立的，有的法院出于地方保护主义和部门保护主义的考虑，千方百计予以“保护”，主动为被执行人寻找拒不执行的“理由”来对付外地法院。

　　四是对异议是否成立的答复的形式极不规范和统一。有的书面答复，有的口头答复；有以法院的名义的答复，也有以执行庭的名义的答复；有的答复用裁定书，也有的用决定书、通知、函，等等，总之是五花八门，显得很不严肃。　　

三、执行期限与诉讼时限：太拖拉

　　按照有关规定，执行案件的期限一般为六个月，这与适用普通程序的一审审判期限相同。不少法院在规定一、二审案件的“结案率”时，对执行案件也规定了“执结率”，低的达６０－７０％，高的达８０－９０％。究其原因，一方面，与我们对程序的设计是否科学有关。按照目前有关执行期限的规定，基本上是审判期限的翻版。事实上，审判案件与执行案件无论从内容上还是程序上都有许多区别，前者是对法律关系的确认，后者是对确认了法律关系的裁判运用国家法律的强制力予以实现。其工作难度和强度与审判案件是没有可比性的。另一方面，执行人员的政治素质和业务素质不高，缺乏效率观念，也是造成久拖不执的重要原因。当我们对相当一部分久拖未执的执行案件经过认真分析研究后，就不难发现，大都与执行人员缺乏“公正与效率”的观念、执行程序是缺乏透明度甚至搞“暗箱操作”有关。有的案件，被执行人并非没有执行能力，申请执行人也并没有怠于行使权利，总是三天两头跑法院催办，甚至将能够证明被执行人财产状况的照片、摄像带都提交出来了，可有的执行人员就是无动于衷，不是强调“太忙，安排不出时间”，就是强调“每次”去都“找不到”被执行人，等等。据了解。这种无故拖延执行、消极执行的现象，在各级人民法院都不同程度地存在，对人民法院司法公正的形象影响较大。同时，虽然法律或者司法解释规定了结案期限，但对于没有在规定期限内结案的应当承担什么责任，以及对案件有什么补救措施，却没有相应的规定，致使这种现象屡屡出现。
　　

四、执行费用的收取与结算：太糊涂

　　
主要是有关“申请执行费”和“实支费”只“收取”不“结算”的问题较为突出。按照最高人民法院有关诉讼收费办法的规定，案件审结时，人民法院应将诉讼费用的详细清单和当事人应负担的数额，用书面通知本人；当事人凭交款收据和生效文书“向人民法院结算诉讼费用，多退少补”。可是，司法实践中，绝大多数的法院（包括最高人民法院）对“预收”的“案件受理费”、“申请执行费”以及“实支费”都没有与“预交”费用的当事人“结算”，甚至在生效的裁判文书或者通知中明确宣布一方当事人“预交”的费用由对方当事人直接给付给预交方。言下之意，法院“预收”的费用就不再退了。结果胜诉的当事人或者案件的申请执行人要求与人民法院“结算”时，大都被拒之门外。特别需要指出的是，近年来国家有关部门决定对人民法院收取的诉讼费实行“收支两条线”的管理后，对于有效保障人民法院的办案经费，杜绝和防止腐败现象的发生，是非常必要的。但是，对人民法院不论是“预收”还是“实际征收”、是“案件受理费”还是“实支费”，都不问青红皂白地规定一律存入财政专户，客观上给人民法院在案件审结（执结）时对“诉讼费”的“结算”工作造成障碍，以致于为了避免人民法院结案后“退费”的麻烦，对当事人要求结算的请求大都置之不理，或者直接判令当事人之间去多退少补，这种“官了民未了”的作法，可能使当事人之间的矛盾更加激化，或者导致一方当事人自认倒霉，另一方当事人无异于获得一笔不义之财。??

五、执行程序裁判文书的制作：太简单

　　有一种观点认为，如果说在审判案件的过程中审判人员制作裁判文书时应当充分阐述理由的话，在执行工作则就没有这个必要了。显然，这是对执行工作的片面理解。其实，人民法院的执行工作就是审判工作的延续，这是由人民法院的性质和执行生效裁判不同于行政机关执行行政决定的特点所决定的。当事人对发生法律效力的判决为什么不能自动履行，可能与我们在制作的裁判文书中不讲理或者讲理不充分有关，而案件进入执行程序后，为什么还普遍存在“执行难”，事实上也与我们在执行工作中是否善于讲道理和以理服人有关。有的执行人员在执行工作中听不进当事人的意见，自然在制作有关执行程序的文书时就不会讲甚至讲不出什么道理，其结果，本来可以顺利执行的案件，只因道理没有讲清、情况没有查明、误会没有消除而错失了执行兑现的最佳时机。

　　在执行程序中，裁判文书存在的主要问题有：一是叙事不清，说理不明。如对债务人为何享有“到期债权”以及“到期债权”的形成过程和具体内容是什么，在制作通知书或者裁定书时大都只讲结论，不讲过程，对案外人就执行财产提出的异议在书面驳回时，也往往只讲异议“不能成立”之类结论性的证言，而不阐述“为什么”不能成立的理由，致使案外人思想不通，四处反映、告状。二是执行人员的观点基本上“一边倒”，倾向于申请执行人，裁判文书中大都只有申请事由，而无对被申请执行人的辩解理由或者对其辩解理由不理不睬，“厚此薄彼”的问题较为突出，给人造成对执行案件的双方当事人的合法权利没有给予平等保护的印象。三是超越执行权限，在裁判文书中直接将被执行人的财产判令卖给案外人，并且明确规定了案外人（购买人）应当履行的付款时间、方式以及逾期付款的法律后果。这种做法无异于人民法院对离婚案件在判决当事人离婚案件时又“画蛇添足”地判决双方当事人离婚后各自与其他人结婚一样荒唐可笑。??

六、暂缓执行的权限和期限：太无序

　　据不少中、基层法院的执行人员反映，执行工作再苦再累都不怕，最怕的就是在强制执行中即将大功告成时突然接到“上级领导”有关“马上撤回、暂停执行、打道回府”的指令。事实上，这种情况在执行工作中不仅非常突出，而且从某种角度上讲已成为“执行难”的原因之一，导致生效裁判文书没有权威，暂缓执行的决定政出多门，过多过滥。

　　从目前人民法院执行工作的现状看，对正在执行的案件决定暂缓执行的情形主要有：一是决定暂缓执行的主体比较混乱，既有上级人民法院，也有本级人民法院；既有人民法院的立案、审监部门，也有执行部门；签发暂缓执行决定或者口头决定（电话通知）暂缓执行的，有院长、副院长、庭长、副庭长、审判员，甚至一般工作人员。二是决定暂缓执行的形式极不规范，有书面的也有口头的，有红头文件，也有白头文件（领导批示），最为普遍的是“口头文件”，领导人的一个“招呼”，其效力可能超越于任何生效的裁判。三是决定暂缓执行后大都遥遥无期。按照最高人民法院有关司法解释规定，上级人民法院决定下级人民法院进入执行程序正在执行的案件暂缓执行的，暂缓执行期限为三个月，可一个执行案件被通知暂缓执行后，实际暂缓执行的时间远远超过了三个月，有的法院立案部门在决定暂缓执行后，案件就石沉大海，甚至连立案决定再审或者调卷审查的有关材料都找不到了；也有的法院为了应付上级法院的检查，自行规定最高人民法院规定暂缓执行的“三个月”时间从下级法院“将所有的案卷材料收齐”之日起计算，而究竟什么时候可以将案卷材料收齐，实际上又是何时收到案卷材料的，显然是一个“变数”，这就为在执行期限上作“技术处理”留下了可乘之机。四是有关暂缓执行的工作在操作上缺少章法，基本上处于“无序”状态，对暂缓执行缺乏有效的监督制约机制。??

七、执行人员的自身形象：太不好

　　在执行工作中，由于一般不进行“开庭执行”或者组成合议庭公开听证，因此，不少执行人员不大注重自身的形象，对自己是在法院内还是在法院外，是在执行公务还是非执行公务，穿着打扮、言谈举止不得体、不符合法官身份，基本上没有分寸，自然也没有区别，有时甚至连当事人都不如。对此，当事人及知情人员私下都有议论和评价。近年来，不少当事人反映执行人员的语言粗鲁、行为粗暴、匪气太重的问题较多，有的甚至说在国外警匪片中才看到的情景，在我国人民法院执行人员执行案件的现场也时有所见。有的执行人员在接待当事人及其代理人反映、了解执行案件情况时，不等对方把话讲完，甚至一旦明白对方身份（如法学教授）后，即抢过话头，首先“声明”：“我没有读过多少书，文化不高，是个大老粗，听不懂你讲的大道理，反正就是这么一回事，对不起了！”或者干脆就回绝对方“你不要给我说了，再说一万遍我都听不进去！”弄得对方目瞪口呆，无言以对。??

八、上下级人民法院的关系：太模糊

　　按照宪法和法律的规定，最高人民法院监督地方各级人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，因此，就审判工作而言，上下级人民法院的关系就是一种“监督关系”。这是没有任何疑问的。

　　根据中央关于加强人民法院执行工作的１１号文件和最高人民法院有关执行工作体制改革方面的规定，上级人民法院依法“领导、监督”下级人民法院的执行工作，因此，就人民法院的执行工作而言，上级人民法院对下级人民法院又是一种“领导、监督关系”。

　　与此同时，上级人民法院对本院一审的民事案件生效裁判，又负有依法执行的职责，这样，上级人民法院又是一个“执行机关”。这样，当“双重”职责集于一身时，客观上就存在角色可能错位的问题。

　　一是上级人民法院滥用权力随意提级下级法院正在办理的执行案件，包括对有的仅有几万元、十多万元的案件也被“提级”执行，而将客观上没有执行能力的案件包括提级执行后发现没有执行条件的案件又退给下级法院执行。对此，当事人及下级人民法院都很有意见。二是当上级人民法院得知下级人民法院执行到一笔数额可观的款项后，动辄就以种种理由和借口（如本院执行案件的申请人享有优先受偿权）要求下级人民法院立即将款项划到上级人民法院的账上，以便“统一分配”。三是上级人民法院在执行案件中，明知自己对受理的执行案件执行兑现后还有债务人的剩余财产，也明知下级人民法院已经受理以同一债务人为被执行人的执行案件，并已正式向上级人民法院提出有关将该被执行人的剩余财产移送下级人民法院处理的请求，可上级人民法院出于利益驱动的考虑，就是不移送，并且不停地立案受理申请执行该被执行人的其他执行案件（包括申请执行公证债权文书）。致使下级人民法院敢怒不敢言，对案件的“执行希望”化为泡影。　　

九、对当事人权利的平等保护：太不公

　　一是对执行主体应没有平等地予以司法保护，要么因为一方是被执行人就可以置其合法权益于不顾，要么因执行法院或者执行人员与被执行人有某种特殊关系就对申请人的权利不予保护，迟迟不予立案或者不采取强制执行措施；二是对多个债权人没有按照平等受偿的原则分配被执行人的财产，顾此失彼或者厚此薄彼的情形都时有发生；三是对被执行人要求延期履行，且根据其经营状况是有条件和能力履行的，执行法院置之不理，强行拍卖采取查封保全的财产，致使财物的价值和被执行人的合法权益均受到严重影响，严重损害了被执行人的合法权益。某地法院在执行一起债务案件时，申请执行人数次去找执行法官，催促加快执行进度并提供了被执行人的财产线索。可每次执行法官不是强调被执行人有“许多困难”，就是希望申请人“再让一点步”。以至于申请人在一年多分文未执行到的情况下，四处反映该法官“肯定与对方有某种不正常的交易”甚至已经成了对方的“代理人”。??

十、执行程序中的举证责任：太片面

　　有关在民事诉讼中推行举证责任的问题，民事诉讼法及其司法解释都有相应的规定。但执行工作在适用举证责任的原则时，存在三个方面的问题：
　　一是片面地认为民事诉讼中的举证责任（谁主张、谁举证）只存在于审判程序中，而不适用于执行程序中，致使法院背上的包袱越来越重，当事人对法院的信任度越来越低，总认为案件执行不了、兑不了现就是法院在“打法律白条”，是“空调空判”。二是完全依赖于当事人举证，对本该依职权收集、调取的证据，过分强调当事人应当承担举证责任。三是在是否依照职权收集、调取证据的问题上完全采取为我所用的态度，以当事人是否“懂事”或者有无某种特殊关系为标准，想执行就执行、想自己依职权去收集、调取证据就去取证。对申请执行人自己的确无力举证，但能够提供被执行人财产线索的案件，主动行使职权依法调查收集证据不够，致使案件失去了最佳的时机。

　　不错，按照执行工作改革的思路，要加大申请执行人“举证”的力度和被申请执行人“申报”财产的义务。但如同在审判程序中推行“谁主张、谁举证”原则也不是绝对的一样，执行工作中对申请人尽了最大的努力也无法举证或者只能提供执行线索的，法院理所当然地应当依职权收集、调取证据，对此，民事诉讼法和最高人民法院的司法解释均作了具体规定。

十一、从体制不适应到法律不完善

　　上述问题的存在，原因是多方面的。

　　一是现行的执行工作体制不适应执行工作的实际需要。２０００年１月１４日，最高人民法院在《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》中开宗明义第一条就对执行工作的体制定位：“高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等，实行统一管理”。显然，这种将最高人民法院对高级人民法院的执行工作关系仅仅定位为“监督和指导”关系，与审判程序中上下级人民法院的“法律监督”关系没有区别，看不到一点“体制改革”的迹象。只是高级人民法院对下级人民法院的执行工作才是“统一管理”，从而将最高人民法院独立于“统一管理”之外，这使下级人民法院及其执行人员大失所望。因此，事后最高人民法院虽然不断下发文件要求地方各级人民法院“都要成立执行局”，事实上也有一些人民法院成立了执行局（全国高级人民法院成立或者已经批准成立执行局的占一半），可是，反对在人民法院内部设立执行局的党委、政府的理由仍然是很充分的，“最高人民法院不是也没有成立执行局，而只是设了一个执行工作办公室吗？！”

　　二是国家有关执行工作方面的法律规范不健全和完善。全国至今没有统一的《强制执行法》。立法机关先后颁布的刑事、民事、行政三个诉讼法中，尽管都有“执行程序”的章节，但其内容可以说是高度的原则和笼统。特别是在执行工作中需要采取强制措施时，往往在有关“执行程序”的具体法律条文规定中找不到现成的答案，于是只好在有关审判程序中去找“类似”的条文来参照适用。其结果是，执行工作中遇到问题时，要么找不到法律依据而无所适从，要么就是“仁者见仁，智者见智”而各行其是。

　　三是最高人民法院和上级人民法院对下级人民法院的业务指导较为薄弱。有关执行工作的司法解释几乎是一片空白。据统计，最高人民法院在近年来发布的司法解释中，属于执行工作范畴的微乎其微。许多执行人员反映，前几年最高人民法院如果与地方法院联系有关执行工作的事情，十有八九是“过问”某个案件的进展情况、“批评”某个法院违法执行、“纠正”某类执行中普遍存在的问题。自两年前最高人民法院的“执行规定”下发后，实施的情况从总体上讲是正常的，但其中存在不少需要完善、补充规定或者值得探讨的问题，可两年过去了，至今没有像其他司法解释（如关于执行刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、合同法、担保法的司法解释）那样很快就有关对司法解释的理解与适用问题编印的相关资料（有的称之为“准司法解释”）。

　　四是执行人员素质不高。在现有的执行队伍中，有关执行人员“门槛”太低，“进口”不严、“出口”不畅的问题十分突出。结果造成不少法院在中央决定充实执行队伍的指示下发后，大量将后勤行政人员、机构改革中需要分流的人员、优化组合掉了实在不好安排的人员，都“充实”到了执行队伍中。毋庸讳言，前述相当多的问题大都发生在这些人员身上。据典型调查，从目前涉及到执行人员司法不公的具体问题来看，很少有属于对法律规定的不同认识和理解，大都是国家法律、司法解释已有明确规定的“常识性”问题，或者是国家有关部门明令禁止甚至“三令五申”（如最高人民法院在开展“执行年”活动的通知中所明令的“九个不得”）的问题，多数属于“低级错误”，而这些本不该出现和发生的问题为什么居然发生了，自然与执行人员的素质不高有很大关系。

　　五是缺乏公正与效率意识。有的执行人员认为，只要是生效判决，不论采取何种手段都是可以和合法的。因此，执行工作中对相当多的需要采取的强制措施，都是执行人员一人“操作”、独家经营，其权力甚至比审判庭主审法官、选任审判长还要大。加之司法实践中又客观存在对执行工作的监督制约机制不配套，因“暗箱操作”而导致滥用权力甚至以权谋私的问题自然就难以避免了。有的被执行人对履行生效判决本来并没有不同意见，他们也懂得“杀人偿命，欠账还钱”的道理，但为什么总是四处“告状”呢，其中有一个重要的原因就是对我们的执行人员在采取有关强制执行措施时不公开、不透明，不听辩解、不作解释，不懂得在执行工作中，执行程序是否公开、执行裁决是否公正、执行方法是否恰当，与是否体现司法公正有密切联系。??

十二、简单有效的实际操作方案

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　　按照《人民法院五年改革纲要》对人民法院执行工作提出的要“加强执行队伍建设，继续进行执行队伍整顿工作，尽快将不适应执行工作的人员调离执行工作岗位”、“在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导、监督、配合得力，运转高效的执行工作体制”等要求，当前亟待抓紧做好以下工作：
　　一、更新执行观念。一是树立以公开保证公正、实现公平、正义的意识；二是树立在执行程序中，正当的执行程序同样具有的独立存在的价值；三是树立在执行工作应当继续坚持当事人举证责任的意识；四是树立在人民法院严格按照法律规定的程序运作但最终仍是“执行不能”的案件，并不意味着是法院在“打白条”而是市场竞争风险所产生的必然结果的意识。

　　二、完善执行规范。加快执行工作建章立制的步伐。目前除集中相当精力和时间讨论修改《民事强制执行法》外，还应当在短期内就有关委托评估、拍卖、变卖，中止、终结执行，提级、指定执行，执行听证制度，执行文书制作，执行异议审查程序，委托执行及执行监督督办制度，执行案件备案登记制度，债权凭证制度等司法实践中亟待解决的问题，进行广泛的调查研究，尽快制定出行之有效的规范性文件。

　　三、改革执行体制。加快执行工作体制和执行运作机制改革的步伐。执行工作虽然是人民法院各项工作不可分割的重要组成，但执行工作的性质和特点决定了它不完全等同于审判工作。因此，我们的观念就不能仅仅停留在审判工作的管理模式上。目前对执行部门的内设机构可以考虑“局下设庭”的统一模式，从而使其同时具有“司法裁判”和“司法行政”的双重职能。与此相适应，可以将执行工作的职责分工确定为“命令权”、“裁判权”和“实施权”，并分别由法官和执行人员（可以由法院内部的司法警察行使“实施权”）负责完成。有条件的地方可以试行对生效裁判的具体执行工作一律由基层法院负责，上级法院只负责行使“命令权”的“裁判权”，并将主要时间和精力放在对所辖法院执行工作的“统一领导、统一管理、统一指挥、统一监督、统一协调”上。