人民监督员与人民陪审员制度比较研究

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 15:51:04
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　　人民监督员制度是检察机关在办理职务犯罪案件中，接受社会监督，确保依法正确行使侦查权的一项重要制度。本文试图通过对人民监督员制度和人民陪审员制度的分析比较，提出一些完善人民监督员制度的设想。

　　一、两种制度的共同点

　　人民监督员制度与人民陪审员制度都是人民主权在司法领域中的体现，是人民参与国家管理活动的一种方式。两者具有以下共同特点：

　　(一)法理基础相同。人民民主专政是我国的国家性质，是我国政权组织的理论基础。根据这一理论，我国建立了社会主义制度，实行人民当家作主，由人民来管理国家各项事务。按照宪法的规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，各级国家审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。《宪法》还明确规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。因此，审判权、检察权的行使，应当接受人民监督，是审判机关和检察机关的客观义务。正是基于人民民主专政这一理论，我国推行了人民陪审员制度和人民监督员制度，以确保在司法领域贯彻人民主权原则，体现人民当家作主。

　　(二)主体来源相同。人民陪审员制度的主体是人民陪审员，人民监督员制度的主体是人民监督员。从任职条件看，人民监督员和人民陪审员都不是司法机关的司法人员，而是来源于人民群众，是人民群众的代表。一方面，加强了审判机关、检察机关与人民群众的联系，有利于对法官、检察官的执法办案活动进行监督、制约，防止司法腐败的发生。另一方面，人民陪审员、人民监督员可以从不同的角度分析案件，有利于丰富法官、检察官的思维判断，确保实现公正司法。

　　(三)法院、检察院自行负责管理。对于人民陪审员的管理，我国现行法律没有作出明确规定，但实践中较为常见的做法，由所聘请的人民法院负责。而根据高检院有关人民监督员制度的规定，人民监督员的选任、管理和培训，明确由所担任人民监督员的检察机关负责。

　　(四)两种制度都是我国民主法制建设的重要组成部分。人民陪审制度确立于民主革命时期，它吸收普通民众参与人民法院的审判活动，而成为我国实践司法民主之先声。当前试行的人民监督员制度，是检察机关保障民众直接参与司法的又一重要探索，对于检察机关公正执法起到了积极的推动作用。纵观世界各国，人民参与司法的程度，已成为现代国家司法文明与进步的重要标志。

　　二、两种制度的不同点

　　虽然人民监督员制度与人民陪审员制度有着诸多相同之处，但两者毕竟是两种不同的制度，因此，在许多方面又呈现出不同的特性。

　　(一)法律依据不同。我国现行陪审制度是以《人民法院组织法》为根据而存在的，该法在1983年修订时，将原规定第一审应实行陪审制度，改为较为灵活的选择性规定，即人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。三大诉讼法也均作出了适用陪审制度的规定。人民监督员制度是2003年10月开始试点的，其依据是最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)。人民检察院组织法和三大诉讼法均未对此作出规定。

　　(二)权力的属性不同。从现行规定看，人民陪审员行使的是直接审判权，而人民监督员行使的是间接监督权。人民监督员作为法律监督者的监督者，其监督权行使的对象是检察机关的法律监督权。

　　(三)适用的范围不同。现行法律对适用人民陪审员制度规定的相当宽泛，除独任审判案件外，在人民法院审理的第一审案件中均可以适用人民陪审制度。但由于法律授权法院决定是否适用陪审制度，导致实践中适用人民陪审员审判案件越来越少。根据高检院的《规定》，人民监督员仅适用于人民检察院直接受理侦查的案件，其它刑事案件均不适用。并且，对于检察机关直接受理侦查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的，必须进入人民监督员的监督程序。

　　(四)产生的程序不同。根据《人民法院组织法》第38条规定，有选举权和被选举权的年满23岁的公民，可以被选举为人民陪审员。高检院《规定》第6条规定，“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”根据这一规定，人民监督员采用聘任制，由检察机在机关、团体、企事业单位推荐的人选中，决定是否聘用。

　　(五)参与的方式不同。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。人民陪审员可以对案件如何处理发表意见，其表决意见与合议庭的多数意见一致时，还可以形成审判结果。因此，人民陪审员的作用融合在法官的审判权当中，人民陪审员的作用不能独立的表现出来。人民监督员的监督是检察机关办案过程中的一个独立环节，在承办检察官介绍案件情况后，由人民监督员单独对案件进行评议，检察机关人员不参加评议。人民监督员在监督检察权的过程中具有一定的独立性，其评议可以直接形成同意或不同意的结论，被检察机关采纳后即发生法律效力。

　　三、完善人民监督员制度的构想

　　人民陪审员制度始于革命根据地时期，新中国成立以后，被我国法律正式确立为审判制度的重要组成部分，在长期的审判实践中，人民陪审员制度不断得到完善和发展。人民监督员制度在去年才推出，现在尚处于试点阶段，无论理论上还是实践中都需要探索。笔者认为，借鉴人民陪审员制度的成功经验，无疑是完善和发展人民监督员制度的有效途径。

　　(一)规范聘任条件。确立何种标准来选任人民监督员，是监督能否达到效果的关键，关系到人民监督员制度的成败。目前试行的《规定》，对人民监督员的选任条件规定的比较笼统，标准定的过高。如要求人民监督员作风正派，坚持原则，具有良好的政治素质和较高的政策法律水平。笔者认为，人民监督员作为人民群众的代表，应当体现其人民性，不应当对他们提出过高的聘任条件。除了应具有中国人民共和国国籍；拥护中华人民共和国宪法；有选举权和被选举权以及未曾被剥夺政治权利之外，其他条件都可以不要。当然，根据我国目前的实际情况，从非担任公职的人大代表、政协委员中产生较为适宜。待条件成熟后，人民监督员再单独选举。因为人大代表、政协委员是人民群众的代表，而非担任公职的身份则使其行使监督权时相对更为超然。

　　(二)完善选任程序。随着社会经济的发展，无固定单位、从事自由职业的人将日益增多，一律由有关单位推荐，难免使人民监督员的选任范围受到较大的局限。并且，由检察长颁发证书来确认人民监督员，显然有被监督者选择监督者之嫌，这种做法必须予以改变。人民陪审员实行选举的办法产生，可供人民监督员制度借鉴。可以考虑在各级人大常委会增设一个管理机构、专门负责人民监督员的选任及日常管理。可以分三个步骤，一是选举。适用现行的选举程序，产生人民监督员，建立起人民监督员人材库。二是确定候选人。对于启动人民监督员程序的案件，由人民监督员管理机构采取随机遴选的方法，从人民监督员(人大代表、政协委员)人材库中选出候选人员。三是聘任。候选人确定后，如当事人未提出回避申请，则由人大常委会决定，正式聘任为人民监督员，聘期与案件的法定办理期限相同。人民监督员履行监督权，实行“一案一任”制，案件办结，其任期也就结束。

　　(三)合理配置监督职权。如前所述，现行人民监督员的职权定位是一种间接监督权，是在不改变现行刑事诉讼程序的条件下，增设一个倾听人民群众意见，接受人民群众监督的程序性规制环节。人民监督员对于所监督的案件没有处分权，只有建议权，其监督意见是否产生效力，最终取决于检察机关。笔者认为，在试行之初，将人民监督员的职权限定在间接监督范围内具有一定的合理性。但随着试点工作的深入开展和人民监督员制度相关条件的逐步具备，应当加快人民监督员的立法工作，在刑事诉讼中增设人民监督员程序，将人民监督员的职权定位为直接监督权。只有这样，人民监督员才能对检察机关的执法活动进行有效的规制。同时，鉴于人民监督员来自人民群众，不需要具备法律专业知识，因此可以将人民监督员履行监督的职能，定位于认定案件事实方面，而法律的适用仍交由检察机关行使。

　　(四)科学界定监督范围。人民监督员监督案件的范围不宜过宽，也不宜过窄。监督范围过宽，可能会走人民陪审员制度的老路，适用的案件反而越来越少。监督范围过窄，人民监督员制度便失去了存在的意义。