但人们实际上发现的最高法院却很积极有为,并不受限于审判业务,也并不拘泥于司法职能的各种形式要件。另外,现代中国的审判机关中一直流行的口号是“送法上门”、“让人民满意”。这种主动办案、介入社会的姿态,与西欧现代社会中当事人动员司法(access to justice)、法官坐堂“等案上门”的方式形成鲜明的对照,使得基层法院也呈现出司法积极主义的表象。在1980年代,最高法院要求各级法院采取“处理一案、教育一片”、“扩大办案效果”的方针,并把通过审判形成政策、改善相关制度条件的设想体现为“司法建议”制度。24近年来,随着法制建设的深化,最高法院开始更活泼地就立法问题提出“司法建议”(也称法院的“立法建议”),并推动地方法院也在这方面上行下效,还号召广大法官与时俱进、积极投身于司法体制改革。25由于最高法院采取积极姿态并进行了坚持不懈的努力,审判权的地位正在逐步上升。与此同时,司法行政权向中央集中的趋势也日益显著。
另外,特别值得强调的是承包责任制的传统做法也被最高法院作为加强监控权的基本方式而广泛运用,具体表现为合议庭或者审判长责任制、错案责任追究办法、目标管理模式等等,使前述财务权和人事权的重组始终能够保持必要的、持续不断的约束力。现阶段的司法实践显示,落实责任制的方式主要有两种。一种是行政性方式,最有代表性的是“以审判程序带司法行政”的案件流程管理(traceability of case hearing processes)。
另一种是运动性方式,例如“以改革举措带日常工作”的关系相机治理(contingent governance of relations),也有助于落实责任制以及司法行政的目标。事实上,最高法院一直在通过各种合乎时宜的司法政策以及其他创意来不断增强各级地方法院和专门法院的向心力和有机团结。在某种意义上可以说,司法改革的进展必须以最高法院的主导权为前提,反过来司法改革的进展本身也必然导致对最高法院的主导权的迫切需求。司法改革意味着一系列制度变迁的运动,会冲击既有的结构,会形成创造性浑沌,会诱发新型的有序化现象,只有在最高法院能够审时度势、果断地进行裁量决断的场合才能避免混乱、达到预期效果。结果司法改革本身也就自觉不自觉地发挥着加强最高法院的监控能力和审判统一的作用。