贾兵兵：科索沃独立不构成国际法上的先例

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 17:06:01
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　　2月17日，科索沃议会召开特别会议，通过了科索沃独立宣言，单方面宣布科索沃独立。科议会议长克拉斯尼奇宣称，科索沃将成为一个“独立、主权和民主国家”。

　　科索沃宣布独立后，塞尔维亚方面迅速作出反应。塞尔维亚总统鲍里斯?塔迪奇说，科索沃宣布独立是“单方面”和“非法”的行为，“塞尔维亚永远不会承认科索沃独立”。俄罗斯外交部当天发表声明指出，科索沃单方面宣布独立损害了塞尔维亚共和国主权以及《联合国宪章》和联合国安理会第1244号决议的原则和精神。美国国务院2月17日也发表声明。美国总统布什18日说，科索沃现在是“独立的”国家。中国外交部发言人则在2月18日的新闻发布会上对此表示严重关切。他指出，“科索沃问题的解决事关巴尔干地区的和平与稳定、国际关系的基本准则及安理会的权威和作用；中国一直认为，塞、科双方通过谈判达成一项彼此均可接受的方案是解决科问题的最佳途径；科方采取单方面行动的做法，可能产生一系列后果，给巴尔干地区和平与稳定以及在科实现建立多族裔社会的目标造成严重负面影响。”这个发言涵盖了整个事件的各个方面，也反映了中国政府的一贯立场。

　　可以说，科索沃从1999年开始，一直处于联合国安理会授权的国际保护、管理机制之下。从2001年起，这个机制开始将立法、行政、司法权力逐渐转移到科索沃人手中，但是科索沃政治前途问题一直没有得到解决。如今，科索沃宣布独立，从国际法角度而言，这种“单方面宣布独立的行为”，仅仅只是一个特例。

　　政治解决一直是科索沃各方和国际社会共同接受的唯一方式

　　1999年6月10日联合国安理会通过第1244号决议，要求通过政治进程来建立一个“临时政治框架协议”来解决科索沃地位问题。同时，明确要求尊重(当时的)南斯拉夫联邦共和国的领土完整。2001年，联合国科索沃使团颁布了“宪政框架”，出现了科索沃议会和自治政府；但是，根据第1244号决议，联合国科索沃使团仍保留了决定性的主权权力。联合国使团在科索沃从事的一切治理措施，都是以第1244号决议为基础的。

　　科索沃问题在国际实践中是独一无二的。这主要体现在联合国安理会是基于《联合国宪章》第七章，以决议方式确立对当地进行国际治理并期待对科索沃地位的政治解决。第1244号决议依照《联合国宪章》和安理会议事程序通过，反映了国际社会对科索沃局势对国际和平与安全所造成的持续影响的重视。国际治理是国际法体系中不常见的举措，但这一措施得到了南斯拉夫联邦共和国的明确同意。其做出同意表示的时候，欧盟和俄罗斯联邦的代表均在场(见安理会正式文件S/1999/649)。所以，政治解决是科索沃各方和国际社会从那时起所共同接受的唯一方式。

　　然而，2007年初联合国的一个报告，推动了科索沃独立的飞速发展。2007年3月26日联合国秘书长特使阿提撒里先生(前芬兰总统)通过秘书长向安理会提交了解决科索沃地位办法的报告(S/2007/168)。该报告的主要建议是科索沃在国际监督下独立；这个建议的出炉，是基于阿提撒里此前一年多时间中与塞尔维亚政府和科索沃临时政府谈判的结论。2007年12月科索沃政府完成的宪法草案，就反映了“阿提撒里报告”的大部分内容。

　　在贯串整个事态的、错综复杂的、涉及历史、文化、种族、传统、社会、经济等等问题中，有如下五个国际法问题值得稍加分析。

　　违反国际法的独立行为有可能失效

　　首先，科索沃的二百万人口中，阿尔巴尼亚人占了90%，但这一事实不是科索沃独立的国际法基础。本案中，国际法只对独立的外部条件和后果有相关规定。如果外部条件或后果中出现了违反国际法的做法，破坏了安理会决议和“阿提撒里报告”的实质条款，都可能使独立失去法律效力，直接后果就将是新国家得不到国际社会的认可和完全孤立。换句话说，事实上存在的国家，在法律上将不存在，而法律上的非实体将无法通过法律来要求、维护自己的权利，这会使得法律上的非实体很快成为事实上的非实体。最后应该指出，针对科索沃独立也不适用国际法中有关民族自决的规则，因为联合国从1999年开始对科索沃的国际治理使得这类规则与本问题完全无关。

　　安理会的作用

　　其次，2007年12月19日安理会曾秘密讨论过科索沃问题，与会的包括科索沃临时政府和塞尔维亚政府代表，但会议没有通过任何决议。从法律上说，安理会不会阻挡科索沃独立，不仅第1244号决议对最终政治解决没有作出任何规定，而且安理会在2005年曾通过主席声明的方式明确表示科索沃局势已经发展到一个新阶段，即确定其未来地位的阶段，并要求秘书长定期向安理会提交有关进展的报告(S/PRST/2005/51)，从而扩展了第1244号决议的授权范围。阿提撒里正是在2005年这一声明后被联合国秘书长任命为特使的。

　　“新国家”必须具备的、且已具备了“基本资格”不意味着其他国家有承认义务

　　再次，虽然安理会不会阻拦科索沃的独立，但在国际法下，一个“新国家”必然还要面对承认问题。依据国际法实践，对新国家的承认是各国政府的政治决策，但必要前提是该新国家符合国际法下国家之基本资格(固定人口、确定边界、自治政府、参与国际关系的能力)。

　　不过，上述标准不是国家资格的充分条件；何况符合这个基本资格也并不能使其他国家的承认成为一项法律义务，其他国家仍然可以不承认，从而不与新国家建立国家之间关系(外交关系)。

　　一时难获联合国会员国资格

　　另外，科索沃独立后必然会考虑加入联合国，以实现成为国际社会一员的目的。考虑到塞尔维亚与俄罗斯的传统联系、更鉴于俄罗斯对科索沃的独立表示了明确的反对态度，俄罗斯作为安理会常任理事国，有可能、也可以在安理会决定是否推荐科索沃成为联合国会员国时投反对票，使得科索沃的申请被拒绝。所以科索沃寻求成为联合国家庭一员的目的，恐怕一时难如愿。那么，如果不能立即加入联合国，科索沃最有可能的是会寻求近期内全面融入欧盟，这从欧盟近年来在对科索沃重建、经济发展的主导作用上可以看出端倪。当然，这一努力也会遇到困难。

　　科索沃模式“独一无二”

　　不能成为其他未解决冲突的先例

　　最后需要强调的是，科索沃问题是在联合国政策的指引下才发展到今天的地步，这个国际法实践中的特例不具有任何(法律)先例的意义。正如联合国秘书长特使在“阿提撒里报告”第15段中所说，科索沃问题“独一无二”，“不成为其他未解决冲突的先例”。因此，联合国组织的用意十分明确：独立作为解决方法仅仅是针对科索沃问题的，不适用于世界其他地区。

　　而法律上“科索沃模式”也不可能被随意地适用于其他地区，因为，如果没有联合国安理会授权或承认，在科索沃事态中起决定作用的国际治理制度是不可能在其他地区建立起来的；而安理会出于维护国际秩序的稳定和对《联合国宪章》中所明确的国际法基本原则的恪守，在决定采用这种措施与否的问题上，必然会采取十分谨慎的态度。

　　（作者系清华大学法学院教授，曾任联合国前南斯拉夫国际刑事法庭法律官员）