不给予婚姻登记能提起行政诉讼吗？

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 09:56:03
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不给予婚姻登记能提起行政诉讼吗？

——一起村民诉乡政府不给予结婚登记案的分析

　　[案情]

　　原告：张珠钦，女，27岁，汉族，闽清县人，住闽清县省璜乡官洋村。

　　原告：陈梅恭，男，37岁，汉族，闽清县人，住闽清县白梓乡梓山村。

　　被告：闽清县省璜乡人民政府

　　法定代表人：俞刚，乡长。

　　原告张珠钦的丈夫吴某某因患精神病久治未愈，后来服毒自杀亡故。经人介绍，张珠钦与白梓乡梓山村村民陈梅恭相识，双方经过数月交往，自愿结婚。但张珠钦的再婚遭到夫亲家属的阻挠，他们要张珠钦还清二千多元的债务，并要张珠钦将四岁女儿留下，只让其带去不满周岁的儿子。因而官洋村村委会以张珠钦债务未清偿等理由，拒绝为她出具婚姻状况证明，张珠钦多次要求，仍遭到拒绝，于是向闽清县人大常委会写了求援信，同时也向县妇联反映了情况，要求县人大常委会、县妇联根据婚姻法、妇女权益保障法和未成年人保护法维护其母女的合法权益，依法给予办理结婚登记以及户口粮食迁移手续。县人大常委会收到求援信后，即将该信转给省潢乡政府，要求认真处理，依法给予解决结婚登记问题；并申告乡人大依法进行监督，要求县民政部门、县妇联予以支持；同时，告之张珠钦、陈梅恭可直接去找乡长等主要负责人解决问题。之后，张珠钦、陈梅恭根据县人大常委会的答复，多次去省潢乡政府，要求解决结婚登记问题，乡人民政府也曾派员到官洋村进行调查，但是乡政府工作人员仍以张珠钦对债务清偿等问题与原夫家的有关要求未达成一致，以及没有婚姻状况证明等理由，而未依法给予办理结婚登记。

　　后来，张珠钦、陈梅恭再次到乡政府，又一次具体陈述了村委会拒绝出具婚姻状况证明的事实，并出具了双方身份证以及陈梅恭的婚姻状况证明，要求乡人民政府按照《婚姻登记办法》第五条的规定分别给予办理结婚登记。乡政府工作人员重申了乡政府要等债务清偿问题解决之后，村委会出具了证明，才能给予办理结婚登记的意见。张珠钦、陈梅恭遂以乡政府作为婚姻登记机关，不履行法定职责，不给予办理结婚登记为理由，向闽清县人民法院提起行政诉讼，请求法院判令被告履行法定职责，及时办理两原告结婚登记，发给结婚证。
被告辩称：1.乡人民政府不给张、陈二人办理结婚登记，是根据《婚姻登记办法》第一条中关于申请结婚的男女双方，须持婚姻状况证明，否则不予登记的规定；2.原告要村里开具婚姻状况证明，如果受到阻挠和干涉，可申请乡政府解决。故请求法院驳回原告之诉。

　　[审理与判决]

　　闽清县人民法院对本案依法开庭进行审理。在本案审理期间，省潢乡宫洋村委会出具了张珠钦“婚姻状况证明”，随后陈梅恭、张珠钦到陈梅恭户籍地白梓乡人民政府办理了结婚登记，领取了结婚证，张珠钦、陈梅恭以官洋村委会又出具了经省潢乡政府盖章认可的张珠钦的婚姻状况证明书，领取到结婚证为由，向法院申请撤诉，闽清县人民法院经审查，根据行政诉讼法第五十一条之规定，作出裁定：
准予张珠钦、陈梅恭撤回起诉。

　　[评析]

　　本案的关键问题是婚姻登记（包括结婚、离婚、复婚登记）性质的问题，即乡政府准予或不准予婚姻登记的行为性质，是否属于（具体）行政行为，属于何种（具体）行政行为，是否具有可诉性。

　　行政行为是指国家行政机关（和法律、法规授权的组织）依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。行政行为的构成要素有三个：第一，主体要素，即只有国家机关、法律法规授权的组织及行政机关委托的组织才能作出行政行为；第二，职能要素，行政行为是行使行政职权，实施行政管理的行为；第三，法律要素，行政行为是法律行为，是行政主体依法作出的产生法律后果的行为。根据我国《婚姻登记管理条例》第五条的规定：“婚姻登记管理机关，在城市是街道办事处或市辖区、不设区的市人民政府的民政部门，在农村是乡、民族乡、镇的人民政府。”显然，区、市民政部门及乡镇人民政府都是行政机关，而街道办事处有了该项法规的授权也成为适法主体。婚姻登记行为直接决定着相对人的婚姻状况，对婚姻的登记管理是上述部门机构的法定职责，因此，乡政府准予或不准予婚姻登记的行为是行政行为。

　　在行政法学理论上，从广义上说，登记同许可、认可、注册、批准等一类行政行为均属于行政许可的范畴。行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或其他方式允许相对人从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。其特征为：首先，许可是行政主体实施的一种行政行为；其次，许可是被动的依申请而作出的行为；第三，许可是准许申请人从事某种活动的行为。从严格意义上说，行政许可不同于认可和登记，许可是一种自由裁量行为，而认可和登记却是羁束行政行为；许可以全面禁止为前提，个别解禁为内容。认可、登记则不一定以禁止为前提，也不一定是个别解禁的结果；许可以限制从事某种活动的自由为目的，认可、登记则是对某一事实的官方承认、记录，以便备查；许可是一种赋予法律权利和资格的行为，而认可、登记是对已有权利的确认和记载，并没有赋予新的权利。但是它们都有一个共同的特点，即都是国家依申请实施的一种监控管理手段，这使得对其用同一种法律规范加以调整成为可能。具体而言，行政许可应坚持以下原则：（1）法定原则，对于符合法定条件的申请人必须予以准许 ，不得在法定条件外附加任何条件；（2）效率原则，必须在规定期限内准许；（3）公正原则，不得歧视性对待；（4）公开原则，无论许可还是登记，法定条件都应公布。其他还有合理裁量、便民原则与救济原则等。在行为程序上，从申请到审批都遵守科学的顺序和步骤，注重部门协调统一，并设置签收、说理等具体环节。在收费上，也应当合理。

　　婚姻登记作为一种行政登记管理行为，自然也属于广义的许可范畴。首先，登记应由男女双方提出申请；其次由登记管理机关进行审查，由其决定准予或不准予登记。这些都符合许可的基本形态特征。

　　行政许可作为我国行政部门一项运用广泛的行政管理措施，对申请人的权利义务的影响是不言而喻的，自然应给予行政相对人保护其合法权益的救济。我国《行政诉讼法》第十一条明确了可能提起行政诉讼的具体行政行为，其中第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的”规定可以说即是将行政许可纳入了行政诉讼受案范围，但由于许可与登记行为存在客观上的差异，因而婚姻登记申请人是否能依据此条提起行政诉讼一直有争论。笔者认为，有损害就应当有救济，从保护相对人合法权益的角度出发，在没有立法机关或司法机关对婚姻登记证书作出扩大解释的情况下，人民法院也应受理此类案件。所幸的是司法实践中也确实是这样做的，1994年国务院通过的《婚姻登记管理条例》第二十九条明确规定：“当事人认为符合婚姻登记条件而婚姻登记管理机关不予登记的或者对处罚不服的，可以依照行政复议条例的规定申请复议，对复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼。”最终在立法上肯定了这一点。本案中，乡人民政府对于符合结婚登记条件的申请人不予登记，违反了《婚姻登记办法》的规定，人民法院依法受理，确实维护了申请人的合法权益，取得了很好的社会效果。

　　但是我们仍应看到，随着市场经济的深化发展，行政许可制度的适用范围会日益广泛，形式也会多种多样，仅靠单行法规来解决相对人的救济途径问题是不够的，将包括登记、批准、认可在内的各种形式的许可纳入统一的行政许可法予以规范是必要和科学的，既便于行政机关统一、高效实施行政许可，又便于相对人对行政机关进行监督，更好地保护自己的合法权益。