吹 尽 狂 沙 始 到 金
——记四川首例行政抗诉案的代理
案件概况
1989 年 , 吴光安在自己家中建立家庭作坊 , 加工销售腌腊系列食品。 1990 年 , 吴光安在家庭作坊试营业打下的基础上 , 筹建“眉山县永寿食品厂” , 并向眉山县乡镇企业管理局申报 , 该局以眉乡企 (1990)77 号《关于新办小型食品厂的批复》 , 确认眉山县永寿食品厂属组办集体企业 , 吴光安任该厂厂长、法定代表人。吴光安个人发明的东坡肘子软包装罐头工业化生产方法 , 并已申请了个人发明专利 , 且试生产后经县政府组织科技顾问团论证属于技术上可行、经济上值得扶持、可上大规模生产线的好项目。在企业扩大规模过程中 ,1991 年 8 月 28 日 , 眉山县永寿食品厂向眉山县乡镇企业管理局提出《关于申请更改厂名和隶属关系的报告》 , 眉山县乡镇企业管理局以眉乡企 (1991)122 号批复 , 同意将眉山县永寿食品厂更名为四川省眉山县东坡食品厂 , 由乡企管会管理升格划归为乡企局直属集体企业。 1991 年 10 月 10 日 , 该厂到眉山县工商局作了变更登记 , 领取了《企业法人营业执照》。 1991 年 6 月 20 日至 7 月 1 日 , 吴光安以眉山县永寿食品厂名义分三次向眉山县乡镇企业管理局借款 69 万元 , 已经归还了本息。 1991 年 10 月至 1992 年 8 月 , 由眉山县乡镇企业管理局担保 , 眉山县东坡食品厂向建设银行眉山县支行、四川省信托投资公司等金融机构借款总计 278 万元。 1991 年 11 月 29 日 , 眉山县东坡食品厂与香港李先连国际有限公司约定各投资 100 万元 , 合资兴办起“中外合资四川东坡食品有限公司” , 吴光安任公司总经理。 1993 年 3 月 16 日 , 眉山县乡镇企业管理局以眉乡企 (1993)53 号通知称 , 依据《中华人民共和国乡村集体企业所有制企业条例》第 14 条、第 19 条的规定 , 免去吴光安眉山县东坡食品厂厂长职务，并免去吴光安中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务。
代理协调化解行政争议小有所获
吴光安在得到政府有关部门的口头通知 , 尚未收到任免决定书之前 , 即 1993 年 3 月 16 日上午大约 10 时 , 经别的政法干部推荐 , 指名找到笔者代理此案 , 即通常说的“民告官”。
当时在人们心目中 , 律师还被认为是“政府律师” , 而且“民告官”还需要相当的勇气去克服千难万险。于是 , 笔者首先偿试了协调解决的方式 , 我当即找到有可能直接发出任免决定书的眉山县乡镇企业管理局郑金全局长 , 讲名两个企业都独具法人资格 , 一个是集体企业 , 另一个是中外合资企业 , 依照乡村集体企业条例和中外合资企业法 , 其厂长或总经理的任免权都不属于行政机关 , 希望改变成命在发文之前 , 否则行政诉讼势必不可避免。郑局长不以为然 , 称任免决定是政府主要领导同意的 , 不怕告 . 并称 , “政府律师”应当维护政府的决定。协调未果 , 眉山县乡镇企业管理局发文免去吴光安眉山县东坡食品厂厂长职务，并免去吴光安中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务。
协调工作的良苦用意 , 未获郑局长理解 , 但协调工作也并非一无所获。经向眉山县政府法制局、司法局 , 县人大法工委 , 中共眉山县委领导等提供法律依据和呼吁意见后 , 大多数有关领导认同了中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务依法应当由企业董事会决定才能任免 , 于是眉山县乡镇企业管理局被迫行文暂停执行该局刚印发的免去吴光安中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务的红头文件。这一着 , 使人们认识到不是所有的红头文件都是有权威的 , 不一定是正确的。于是 , 后来就该总经理任免决定提起的行政诉讼 , 在短短几天后以被告发文改变被诉具体行政行为 , 人民法院据以依法裁定被告承担败诉的后果 , 承担诉讼费 , 准予原告中外合资四川东坡食品有限公司撤诉 , 而了结一案 . 我们也得以集中注意力于眉山县东坡食品厂提起的另一“民告官”案。
可见 , 虽然众所周知 , 行政诉讼审判中不适用调解 , 但这并不意味着律师不能做一些庭外的法律宣传、协调一些行政执法的争议。
代理起诉 , 一审胜诉
代理时此案时 , 法律上当时有的问题也颇有争议、颇费思量。
例一 , 我为谁代理 ? 是吴光安个人还是眉山县东坡食品厂 ? 不少人 , 包括有的律师 , 甚至一审法院合议庭开初时 , 倾向于以吴光安个人为本案当事人 , 因为行政机关文件上写得明白 , 是免去吴光安这个人的厂长职务。但是 , 经过及时的研究 , 我坚定地选择后者并力排众议 , 为眉山县东坡食品厂代理而不是为吴光安个人代理。我主要考虑到 :1 、大处着眼 , 企业主要经营管理人的任免有关企业经营管理自主权 , 有关企业性质 , 有关企业的昨天、今天和明天 .2 、从行政诉讼法对受案范围的界定方面看 , 侵犯企业经营自主权属于法院受理案件范围 , 而企业单位内部人事任免决定则不属于法院受理行政诉讼案件范围 .3 、以侵犯企业经营自主权为案由既能较准确的反映争议概况 , 又能脱俗 , 借助全国上下呼吁维护企业经营自主权的大环境、气氛 , 此案可以其新型而复杂 , 和重大影响 , 进而依照法律相关规定提级到中级以上人民法院审理 , 否则管辖上将死定于当地基层法院 , 行政高压 ( 不是一般意义上的行政干预 ) 将难免 .4 、有偿服务收费的方面 , 为眉山县东坡食品厂代理有利于收费 , 也有利于保障诉讼的物质基础。
例二 , 向哪一级人民法院起诉 , 向哪一个人民法院起诉 ? 经笔者代理 , 以此案属于新型案件而较复杂且在乐山市乃至全省都有重大影响而属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第〈三〉项规定应当由中级人民法院一审管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”为理由 , 此案很快被乐山市中级人民法院行政审判庭直接以侵犯企业经营自主权为案由立案受理。
例三 , 尽管眉山县东坡食品厂全体职工已经联名表示不同意眉山县乡镇企业管理局的厂长任免决定 , 但是政府已经行文宣布免去吴光安厂长职务 , 政府任命的厂长要带人进厂。“民告官”时 , 怎样充分利用法律武器保护处于弱势地位的“民” ? 如何尽可能做到“民告官”与生产经营管理两不误 ? 这一方面的处置 , 成了代理工作的重中之重。笔者依据眉山县东坡食品厂正待参加要在成都召开的 1993 年全国糖酒春交会的事实 , 并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第〈二〉项规定的“原告申请停止执行 , 人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失 , 并且停止执行不损害社会公共利益 , 裁定停止执行的”规定 , 向乐山市中级人民法院申请停止被诉具体行政行为的执行。在眉山县东坡食品厂有依有据的申请书提交后 , 乐山市中级人民法院当即裁定 : 在诉讼期间 , 停止被诉具体行政行为的执行。于是 ,1993 年 3 月 16 日吴光安虽然被政府主管局宣布免去厂长、总经理职务 , 但一直到 1994 年四川省高级人民法院二审宣判时 , 吴光安实际上持续行使着眉山县东坡食品厂厂长职务、中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务。
经庭审调查、辩论 , 乐山市中级人民法院一审宣判 : 撤销眉山县乡镇企业管理局作出的眉乡企 (1993)53 号“关于眉山县东坡食品厂厂长任免的通知”。当时代理眉山县乡镇企业管理局的律师之一曾联奎〈乐山市中级人民法院法官业大副教授〉 , 可以说是我的老师 . 一审宣判后 , 眉山县乡镇企业管理局不服 , 向四川省高级人民法院提出上诉 , 曾联奎律师没有再接受上诉人的委托、也没有再参与此案以后的诉讼。
二审败诉 , 奔走北京
二审期间 , 四川省高级人民法院请四川省国有资产管理局对眉山县东坡食品厂的资产性质进行界定 , 结论为其资产属于国家所有 , 四川省工商局即据此界定眉山县东坡食品厂为国有企业。四川省高级人民法院遂认为 , 眉山县东坡食品厂是名为集体企业实为国营企业 , 眉山县乡镇企业管理局任免国营企业厂长合法 , 故判决撤销乐山市中级人民法院 (1993) 法行初字第 7 号行政判决 , 维持眉山县乡镇企业管理局 1993 年 3 月 16 日眉乡企 (1993)53 号“关于眉山县东坡食品厂厂长任免的通知”。
在四川省高级人民法院请四川省国有资产管理局对眉山县东坡食品厂的资产性质进行界定 , 结论为其资产属于国家所有 , 正在请四川省工商局据此界定眉山县东坡食品厂为国有企业之际 , 笔者除了向四川省国家国有资产管理局、四川省工商局领导反映笔者的不同意见 , 向四川省高级人民法院主办法官提出代理意见 , 还奔走北京寻求公正。在北京 , 笔者走访最高人民法院接待室领导、中华人民共和国国有资产管理局政策法规司以及该局产权综合处、中华人民共和国工商行政管理局企业登记局领导同志 , 同时以书信电文等笔者认为可行的形式信访了最高人民法院行政庭、全国人大、最高人民检察院领导 , 以及其它高层领导人。事后得知 , 笔者反映的意见引起了最高人民法院接待室领导、行政庭领导的重视 , 有关领导同志曾在四川省高级人民法院宣判前专门了解案件审理情况 , 并有正确导向地建议审慎对待不同意见。根据中华人民共和国国有资产管理局政策法规司以及该局产权综合处、中华人民共和国工商行政管理局对两局各自所属的四川局界定的不同观点 , 笔者就在北京向四川省高级人民法院发了一份长达十多页的电报作为提交代理意见、汇报走访国家局情况和申请对四川局界定作重新界定 , 事后得知 , 四川省高级人民法院收到这一电文时 , 正与乐山市中级人民法院有关法官激烈争论 , 电文到达并当众宣读后 , 争论暂时结束 , 四川省高级人民法院曾通过眉山县法院口头通知中止诉讼 , 眉山县东坡食品厂根据走访取得的国家局的意见申请对四川省国有资产管理局的界定进行重新界定。遗憾的是 , 四川省高级人民法院最终没有理采这一申请 , 未经开庭调查和辩论 , 仅作书面审理 , 就开庭作了二审宣判。宣判时 , 笔者在宣判笔录上简要列述判决的法律问题 , 写了近一页 , 这在宣判签字时 , 可算是签得太多了 ! 当时 , 笔者实在压抑不住据理力争的激情 , 法官开庭时没给笔者表达的机会 , 我只好如此一写以代之了。
吴光安蒙冤 , 向最高人民法院申诉流产
二审败诉后 , 吴光安不仅被免去眉山县东坡食品厂厂长职务，并接着走程序免去中外合资四川东坡食品有限公司总经理职务 , 还被逮捕入狱。我也受曾到当地检察机关的审查 , 接着被要求与吴光安划清界线。有一位检察院领导还奉命问我 , “如果吴光安的家属找你 , 或者其他朋友找你 , 要你与之形成合力 , 再去申诉 , 你怎么办 ? ”我当时还年轻无知 , 不加思索地回答他 : “只要还是律师 , 此案就要申诉到底。一来还企业真实的产权性质 , 尊重该厂组建及扩建、发展的历史真相 . 二来 , 吴光安曾经把该企业办成眉山的一个品牌企业 , 将来也一定有能力把企业经营管理得更好。”那位也许是为我处境着想的领导 , 听后摇了摇头说 , “你不懂事 , —棒把我们给打晕了 , 你走吧。”在吴光安蒙受迫害的半年多时间里 , 我多次以书面汇报、信访的方式不断向上级检察机关、人大、党委等 , 反映其冤情，寻求关注和监督力量。
1994 年 12 月 31 日近 18:00, 眉山县检察院对吴光安取保侯审 , 也就是说 , 在《国家赔偿法》〈注 . 本法自 1995 年 1 月 1 日起施行〉要施行前的最后一个工作日的最后一刻 , 吴光安才重获人身自由。吴光安被羁押前 , 我们曾以眉山县东坡食品厂名义向最高人民法院申诉 , 最高人民法院受理并由行政庭主要领导亲自到四川省乐山市中级人民法院调阅案卷、了解案情。很可惜 , 最高人民法院法官来时 , 吴光安蒙冤入狱了 , 眉山县东坡食品厂“新厂长”为眉山县乡镇企业管理局任命的人 , 重新刻制了公章 , 并向最高人民法院申请撤回了申诉。这实际上是被申诉人眉山县乡镇企业管理局批准刻章撤回了“对手”眉山县东坡食品厂提出的申诉。为此一申诉 , 笔者曾求得北京律师巩沙、刘岩的支持或参与。
继续代理吴光安申诉 , 最高人民检察院依法抗诉
吴光安蒙冤被平反后 , 鉴于眉山县乡镇企业管理局原局长郑金全自任眉山县东坡食品厂厂长 , 重新刻制了公章 , 为了避免真东坡肘子厂申诉而假东坡肘子厂撤诉的闹剧重演 , 我们不得不以吴光安个人名义继续申诉。
在四川省人大常委会、四川省人民检察院以及全国人大、最高人民检察院的监督下 , 此案申诉不断取得突破。中华人民共和国国家国有资产管理局重新界定结论为 , 眉山县东坡食品厂属集体企业 , 该厂没有国有资产。四川省乡镇企业管理局后来进一步具体化 , 该厂属组办集体企业。经四川省人民检察院提请最高人民检察院依法抗诉 , 最高人民检察院检察委员会讨论认为 , 四川省高级人民法院终审判决存在如下错误 : 一、认定事实错误 , 把集体企业认定为国有企业 . 二、适用法律错误 , 本案只能适用《中华人民共和国乡村集体企业所有制企业条例》 , 却去适用《中华人民共和国全民所有制工业企业法》 . 三、程序错误 , 行政诉讼本应当由被告举证 , 被告上诉时都称眉山县东坡食品厂属集体企业 , 终审法院却委托四川省国有资产管理局对眉山县东坡食品厂的资产性质进行界定 , 结论为其资产属于国家所有 , 并委托四川省工商局即据此界定眉山县东坡食品厂为国有企业 , 并反过来运用界定结论去维持被告眉山县乡镇企业管理局的行政决定。
据此 , 最高人民检察院依法向最高人民法院提出抗诉 . 最高人民法院受诉后 , 依法裁定指令四川省高级人民法院再审。最高人民检察院对行政诉讼案提出抗诉的 , 在四川这是首例。
四川省高级人民法院再审采纳了最高人民检察院抗诉理由 , 撤销本院二审判决 . 维持乐山市中级人民法院一审判决。值得一提的是 , 再审判决时 , 笔者也因莫须有的“贪污”案蒙冤 , 该判决书 , 即四川省高级人民法院 1999 年 1 月 25 日作出的 (1998) 川行再终字第 6 号《行政判决书》中眉山县东坡食品厂的委托代理人写为“涂建国 , 该厂法律顾问”。
四川省高级人民法院再审宣判后 , 因为种种原因 , 吴光安迟迟未能进到自己的厂里去生产、经营和管理 , 中央电视台“今日说法”连续多次以“这场纷争何时了”进行报道。许多媒体都曾为四川眉山东坡食品厂这一眉山知名企业并创有较好项目、品牌的企业早日结束纷争、再创辉煌鼓与呼。
该厂 2002 年 1 月 9 日写给中共眉山市委晏书记的请求书中写道 : “眉山东坡食品厂曾经是眉山的一个知名品牌企业 , 其产品‘东坡肘子’系列食品曾远销国内外 , 获 1992 年中国经贸委‘名优特新’产品金奖等许多荣誉 , 在眉山最早成立了生产经营东坡肘子的中外合资企业 , 当时呈现较好的发展趋势。现已经历了八年多的漫长诉讼 , 打官司工厂处于停业状态 , 目前 , ……”春天就快来到 , 据悉 , 当地政府有关部门已经开始帮助排除障碍 , 让吴光安的四川眉山东坡食品厂新的一年里开始重现生机 , 为眉山经济 , 为四川追赶式、跨越式发展贡献其一份力量。
此案的代理 , 留给笔者的思考 , 还有很多是本文记述不及的 , 但必将在将来的法律工作中产生影响。这里 , 笔者最想说的一句话是 , 律师责任重大。
简要记述于此 , 和各位同志共勉。
附记：
2003 年 6 月 12 日 , 在四川省人大、省法院指导监督下以及民主与法制时报等媒体舆论监督下 , 东坡食品厂已执行归还给原主吴光安。
该案十年诉讼 , 留给人太多的思考、感触 , 待续。