中国宪政制度的构想

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 15:39:33
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　　虽然我国已经建立了社会主义市场经济体系，已经建立了人民代表大会制度并在不断的完善它，并且，我国已经具备了实现宪政的基本条件，但是，我们还没有达到宪政国家的目标；虽然我国经济日益繁荣，政治民主也取得了巨大进步，如政务逐渐公开，新闻媒体的监督作用越来越强，干部任用制度越来越透明和公平等等。但是，我们还未建立宪法高于个人，法律高于特权的权威，还缺乏宪法实施的配套制度；虽然我们的执政党已经开始自觉接受宪法和法律的监督，但是，我们缺少使党“必须在宪法和法律的范围内活动”这一原则具体化的法律程序机制。总的说来，对以下制度应予以重新构建：

　　

1.完善现行宪法的内容

　　宪法分为两部分：国家权力、公民权利。宪法是神圣的，是国家的根本法，哪些内容应该写进去，哪些内容不写，立法者需要认真考虑。其次，宪法首先是法律，应当用法律的语言表述，而不是用意识形态的语言表述，如果不能解决这个问题，宪法司法化、宪政都不过是一个口号。比如，宪法规定：“国家厉行节约，反对浪费。”将类似的条款和语言放进宪法，有失根本大法的尊严。因此，我们可以根据现行的政治制度，成立一个修宪委员会，重新在内容上和语言的表述方法上对宪法进行重新设计。在宪法内容上应作如下改进：(1)应当在公民的基本权利和义务中规定私有财产权不得侵犯。个人的自由空间和公共权力的空间有着非常清楚的界限。国家不能动辄以人民的意志或自己的意志剥夺没收，征用私有财产，一切要纳入法律轨道。可以说，对自由财产的保护是宪政发展的一个基础性的要件。(2)应增加公民的基本权利，诸如，“思想自由”、“迁徙自由”、“罢工自由”、“生存权”、“组织工会权”、“被告有接受正当程序审判的权利”等。(3)经济制度不宜规定得太具体，现行宪法用13个条文规定经济制度不仅没有必要，而且带来诸多负面影响，近年来我国频频修宪的原因之一就是对经济制度的规定过于具体，因此不宜用具有概括性，稳定性的宪法来规定与时俱进的经济制度。(4)宪法对公民权利的保护既要作列举性规定，也要作概括性规定，这样就可以减少或避免所谓的“剩余权利问题”的发生。(5)应当将中央军委的职权予以明确，以便合理行使。

　　

2．改进人民代表大会制度

　　(1)全国人大主席团制度的完善。从宪法及《全国人大组织法》的规定看，全国人大主席团制度中有以下两个问题需要明确：第一、从《全国人大议事规则》第8条规定看，主席团名单草案由全国人大常委会向全国人大预备会议提出，但宪法和有关法律未对主席团构成作出规定，并且，全国人大常委会的初步候选人名单的产生方式，法律上没有作出规定，主席团组成人员是否有“一府两院”中人大代表担任，法律没有规定。我们认为应当是可以的，同时考虑人民代表大会与这些国家机构的关系，在总人数中比例应当有所限制。第二、按照惯例，由全国人大选举的全国人大常委会组成人员和其他国家机关领导人员的人选由主席团提名，但宪法和有关法律对候选人提名程序、正式候选人确定程序未作规定，为明确起见，应当作出规定。(2)加强全国人大常委会委员的专职化和年轻化。目前，委员专职化程度不高：一方面，表现为专职委员数量少，还未成为组成人员的主体，有的委员甚至身兼数职；另一方面，表现在委员从事人大工作的时间太少，多数委员从事人大工作的时间一般每年100天左右。由于对人大常委会的认识不足，没有把它视为行使国家权力的经常性机关，而把它作为“二线”机关看待，因组成人员的年龄结构偏高且兼职委员太多，以致人大常委会会议的出席率不高，最为突出的是地方人大常委会。针对此种情况，应作如下改进：第一、委员除可以在党派中兼职外，一律不得兼任其他职务。理由如下：1正因为人大代表已属兼职，会期不可能太长，难以充分讨论和决定属于权利机关职权范围内的事项，所以不得已才将权力向常委会作一部分转移。倘若委员仍然不能专职，通过增加常委会职权达到强化国家权力机关职能的方案，就达不到预期效果。2委员兼职可能限于本单位本部门本行业的利益，而不能从国家利益出发并讨论和决定问题。第二、在人大常委会会议议事规则中明确规定，对一年会期中缺席若干次的委员，常委会有权除名或视为辞职。目前的人大常委会是无权开除或罢免代表的，只能由选举产生的人民代表大会罢免或原选举单位、选民罢免，因而造成人大常委会对委员无法进行管理。

　　

3、确立违宪审查制度

　　违宪审查是现代宪政国家保障人权不可或缺的基本制度。实施宪法监督，开展违宪审查，是维护宪法权威，实现宪法对人权的保障功能的重要途径。按照我国宪法的规定，全国人大及其常委会承担宪法监督和违宪审查的职责。但是，由于人大代表及其常委会一般都是身兼数职，会议又少、会期又短，法律专业人员少等原因，因而，导致宪法监督和违宪审查流于形式，加上人们种种不必要的担心，我国的违宪审查制度一直没有完全建立起来，违宪审查也未进入司法领域。现实生活中大量违反宪法、侵犯公民宪法权利的案件得不到及时的查处和纠正，公民的宪法权利受到侵犯后不能得到法律的救济，这不仅影响了我国宪政秩序的形成和法治国家的建设，也制约了宪法对人权保障作用的发挥。因此，有必要建立我国的违宪审查制度和宪法的诉讼制度。虽然建立宪法法院还不具备条件，但建立一个其性质和地位与全国人大专门委员会大体相同的宪法委员会，以行使宪法监督及违宪审查的职权，是完全必要也是可行的。其任务和职责是：对宪法的解释提出意见和建议；对现行法律、行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见；对报送全国人大常委会批准的自治区的自行条例和单行条例是否与宪法和法律相抵触，提出审查意见；对中央一级的重大政策和决策是否违宪，提出审查意见；对中央一级国家机关之间的权限争议和中央与地方的权限争议，提出处理意见等。宪法委员会对全国人大及常委会负责，它的审查和处理意见均由全国人大常委会审议通过并作出决定。同时，赋予人民法院在适用法律中直接援引宪法条文的职权，特别是对政府行政行为(包括抽象行政行为)以及有关单位的公共管理和服务行为进行审查。与现行宪法原则精神和具体规定是一致的，因而是可行的。近来，在我国人民法院的审判实践中，在法律无明确规定的情况下，人民法院通过民事诉讼或行政诉讼审判的方式，直接援引宪法关于公民基本权利的规定，给予当事人以法律救济，已经有案例可循。如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案；齐玉岑诉陈晓琪案等。现在要在总结经验的基础上，通过立法的形式将违宪司法审查制度提升为我国的宪法制度，使宪法能够直接进入司法领域，从而使宪法真正成为老百姓心中的根本大法，成为真正具有最高的权威的法律，那么宪政就会为期不远了。

　　

4、重视程序建设的作用

　　宪法被认为是国家的根本大法，是规范效力的金字塔型体系中的顶端，但就其实质意义而言，宪法也不妨被理解为关于制定规范的规范行态．换言之，立宪不等于起草一份最高纲领，而是建立一个可变而又可控的法律再生产的有机结构，(constitution)。正是由于这个道理，现代西方立宪主义的核心是“正当”过程条款(the due process clauses)。按照W·道格拉斯的权威解释，“‘公正程序’”乃是‘正当过程’的“首要意义”。例如，美国宪法最突出的特征体现在互相监督制 (checksandbalances)的分权体制上，各个权力之间的关系的协调更主要是通过程序进行的。该国著名大法官F·福兰克弗特的一命题十分值得记取：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”比较而言，中国的宪政研究多注重国体政体、权利义务等实体部分，于程序问题则不免有轻视之嫌。从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，例如，“这些权利义务根据什么标准和由谁来确定，对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究等程序性前提的规定(包括程序法的各项具体内容和实体法中的程序性配件)，却一直残缺不全。”中国人对宪政的追求，对宪法精神以及权利的实现和保障，程序问题确系致命的所在，程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点。

　　

5．进行司法改革

　　当下可以做的是先实现法官、律师和检察官的职业化，形成专业化的力量，有助于宪政的启动。职业化后的司法队伍是一群拥有专业化知识的法律人，他们的决策模式就会不一样，就能够把抽象行政行为纳入司法审查的范围，改变行政终局裁决的状况，使行政权与司法权得到合理分工；能够促进司法审查权的实现，从而制约政府权力。这将在司法独立方面迈出实质性的一步，改变司法权受地方控制的状况，这将是中国宪政发展的很好的途径。