2、在超国家法的层面上,软法在欧盟法和欧洲治理的语境中被频繁地使用。在欧盟法的语境中,有人从否定和肯定两个方面概括软法:从否定方面来说,除了法律之外的所有规则、条例和契约都可以被称为软法;从肯定方面来说,软法通常是由专业人员主动提出或者与消费者和国家协作或者根据国家的授权草拟的,根据双方之合意加以适用的一系列文件。[9]欧共体的各种准法律性文件,例如行动守则、指导方针、通信等都是软法。这些文件对欧洲委员会如何运用其权限,如何在裁量的范围内履行自己的职责等做出指示。由于软法在欧洲治理中的广泛运用,有人说欧盟正在进入一个“软法时代”(Era of Soft Law)[10]。软法在欧盟的广泛运用,是因为欧盟虽然拥有一定范围的法律权限,但是由于其成员都是主权国家,在欧盟和成员国的关系上,奉行辅助性原则(Subsidiarity),欧盟很多目标的实现需要成员国的协商与配合。除此之外,与硬法的方法相比,软法的方法具有灵活、开放等优点,所以即便在欧盟具有相应的法律权限的情况下,例如在环境法领域,也会在一定程度上采纳软法的方法。
3、治理领域的软法。治理领域中的软法,是与学界归结的社会秩序实现方式“从统治到治理”(from government to governance)的发展趋势密切相关的。Ulrika Mö.rth认为,统治体系中的权威表现形式是传统的命令和控制方式,而治理中赖以实现秩序的权威则有所不同。传统的权威体现为自上而下的等级制度和规则设定主体的垄断,多数情形下的规则设定主体都是国家公共部门。而治理依赖的是多重权威,而且这些权威并不必然是公共主体,也并非为一家所垄断。统治形式下的法律是硬的;治理形式下的法律则是软的。[15]从统治到治理的转变,是建立在对传统的实现管制目标方式的不足的认识之上的。Richard Stewart认为,美国行政管制所面临的困境主要是过分依赖无法满足飞速变化、高度复杂的经济社会之需要的命令和控制方式造成的。[16]解决这些问题的方法有两种:一种是放松管制,这种方式的前提是政府管制的失灵比市场失灵的结果更糟;一种是改变管制的方式,斯图尔特指出管制实践中新出现的两种方式是政府?利害关系人的互动网络结构和经济激励制度。[17]Ulrika Mö.rth也认为,治理的特征表现为由灵活性和自愿规则所确定的水平网络和权威关系。[18]
在这种新的治理关系中,行政机关在严格的程序规则之外,以问题的解决为导向,就管制事项与利害相关人进行积极协商以便对管制措施达成合意,或者采取价格的手段引导被管制方采取正确的取向,促使其选择成本最低的行为方式。前者确立双方主体,包括行政机关在内的伙伴关系,通过确立基本准则的方式,实现灵活和创新性的管制方式,并且通过协商合作的过程实现程序的渐进式发展。后者则比如可转让的污染许可、征收环保税等。[19]因而在治理的过程中,软法手段往往就成为各方主体合意或者可取的选择,甚至出现了硬法的软化现象(softness in law)。这样的治理方式也被称作是“软治理”。
这种批评体现了一种类似于“还原论”与“简化论”的争论,显然批评者更倾向于“简约法律的力量”。这样一种批评,仍然将法律看作一个封闭的、相对独立的体系,而试图回避软法的问题。实际上,对软法的研究,可以拓宽研究的视野,更好地认识规则的形成和共识的建立过程,了解这一民主过程中不同主体之间的竞争与合作关系。从某种意义上说,软法是法律和政治的结合部,[49]体现了审议民主的精神。法律强调的是以输入为导向的民主制度(input-oriented democracy),也就是代议制民主,体现的是民治(government by the people)的原则;而软法在强调以输出为导向的民主制度(output-oriented democracy)中更为有效,体现更多的民有精神(government of the people)。[50]
软法和硬法的关系之辩促使有的学者试图超越软法与硬法这一区分本身,寻求一种将二者结合在一起的综合理论。这种理论认识到在现实很多的政策领域中,软法和硬法作为有意识构设的结果会同时出现,或者同一制度无意地以两种路线实现同一个目标。因此,软法不是一个退而求其次的解决方案或者通向硬法之路的一个中间站,而是一种可取的替代性选择方案。软法和硬法合成(Synthesis)的趋向是形成一种硬软法理论(Hard and Soft Law ),[62]而不只是硬法和软法(Hard Law and Soft Law)。虽然语义上差别并不大,但是这种研究的视角更多是侧重于二者在实现共同目标中的作用。
【注释】
罗豪才为北京大学法学院教授,毕洪海为北京大学法学院博士研究生。本文为罗豪才主持的“软法与公共治理”课题的阶段性成果。作者在资料的收集过程中得到了很多人的帮助,并且在“软法与公共治理”课堂的讨论中获得不少有教益的启发,在此无法一一列明,谨致谢意。当然,文责自负。
[1] 最近而且最明显的努力是斯德哥尔摩大学政治学系副教授Ulrika Mö.rth编辑的Soft Law in Governance and Regulation: An Interdisciplinary Analysis (Edward Elgar, 2004),该书从法律、社会、政治和组织四个方面的进路探讨了软法和治理之间的关系。另外如日本文部省“21世纪杰出研究中心方案”(The 21 Century COE Program)资助的“Soft Law and the State-Market Relationship: Forming a Base for Strategic Research in Education and Business Law”项目,着重收集和考察软法的实证资料,其关注的领域有政府管制、知识产权和商法等,并且到目前为止已经出版了三卷日文的《软法》杂志。见http://www.u-tokyo.ac.jp/coe/list23_e.html(2005年11月1日访问)。再如Linda Senden, Soft Law in Europea n Community Law, Cxford: Hart Publishing, 2004。
[2] 如Orly Lobel, The New Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought, in Minnesota Law Review, vol. 89, December 2004.
[3] http://en.wikipedia.org/wiki/Soft_law(2005年10月22日访问);另外参见Marci Hoffman先生为加州大学伯克利分校法学院开设的“国际法与外国法研究”课程中给出的“软法”的基本概念,见http://www.law.berkeley.edu/library/classes/iflr/basicsguide.html (2005年10月28日访问)。
[4] Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the European Community, in S. Martin (ed.), The Construction of Europe, Kluwer Academic Publishers, 1994, p. 198.
[5] Linda Senden, Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where Do They Meet?, in Vol. 9 Electronic Journal of Comparative Law, January 2005.
[6] 姜明安教授称软法为“非典型意义的法”,并且给出了法的三个特征:一是行为规则;二是具有外在约束力;三是由一定人类共同体制定或认可。见姜明安:“软法在构建和谐社会中的作用”,http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=1090(2005年12月20日访问)。
[7] Eva Kocher, Private Standards between Soft Law and Hard Law: The German Case, in The International Law Journal of Comparative Labor Law and Industrial Relations, Vol. 18/3, 2002, p. 265.
[8] Eric Posner, Soft Law in Domestic and International Settings, 2005年7月1日东京大学21世?COEプログラム「国家と市?の相互??におけるソフトロ?」第5回シンポジウム?料http://www.j.u-tokyo.ac.jp/coelaw/download/material.htm(2005年11月23日访问)。
[9] Study to Identify Best Practice in the Use of Soft Law and to Analyse How This Best Practice can be Made to Work for Consumers in the European Union, http://www.lexfori.net/soft_law_en.htm(2005年10月22日访问)。
[10] Flynn语,转引自Michelle Cini, The Soft Law Approach: Commission Rule-making in the EUs State Aid Regime, in Journal of European Public Policy, Vol. 8(2), 2001。
[11] 同前注8。对此可以进一步参见埃里克 A.波斯纳著:《法律与社会规范》,沈明译,中国政法大学出版社2004年版。
[12] 罗伯特 C. 埃里克森著:《无需法律的秩序??邻人如何解决纠纷》,苏力译,中国政法大学出版社2003年版,第63页。
[13] Lorne Sossin, The Rule of Policy: Baker and the Impact of Judicial Review on Administrative Discretion, in David Dyzenhaus (ed.) The Unity of Public Law, Oxford: Hart Publishing, 2004, p.89.
[14] 另外参见Lorne Sossin & Charles W. Smith, Hard Choices and Soft Law: Ethical Codes, Policy Guidelines and The Role of the Court in Regulating Government, in 867 Albert Law Review 40 (2003).
[15] Ulrika Mö.rth, Soft Law in Governance and Regulation: An Interdisciplinary Analysis, Edward Elgar, 2004, p.1.
[16] 理查德.斯图尔特:“21世纪行政法”,沈岿译,载罗豪才主编:《行政法论丛》(第7卷),法律出版社2004年版。
[17] 同上。
[18] 同上。
[19] 同上。
[20] Kenneth W. Abbott et al., The Concept of Legalization, in International Organization, Vol.54 (3), 2000.所谓责任,就是国家或其他主体受规则或承诺的约束;精确性就是规则对其所要求、委任或者规定的行为界定清楚;委任就是第三方主体被授予了执行、解释和适用规则,解决争端并且可能制定进一步的规则的权力。
[21] Ulrika Mö.rth认为,这些标准对于软法和硬法的分类没有多大帮助,因为在两个极端之间各种要素有多种结合的可能性。见前注15所引书,p.6。
[22] 这方面的讨论并不鲜见,例如Journal of Consumer Policy早在1984年总第7卷第2号就推出了消费者领域的软法专刊,题为Implementing the Consumer-Supplier Dialogue through Soft Law?
[23] 见前注2所引文,pp. 388-395.
[24] [美]R.M.昂格尔著:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,译林出版社2001年版,第193-194页。
[25] 许多学者现在都在不同的程度上关注全球行政法的发展,例如理查德.斯图尔特(“21世纪行政法”,沈岿译,载罗豪才主编:《行政法论丛》第7卷,法律出版社2004年版),卡罗尔.哈罗(Law and Public Administration: Convergence and Symbiosis, in International Review of Administrative Sciences Vol. 71 (2), 2005)和小阿尔弗雷德.阿曼(The Limits of Globalization and the Future of Administrative Law: From Government to Governance, in Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.8, 2001 )和Martin Shapiro(Administrative Law Unbounded: Reflections on Government and Governance, in Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 8, 2001)等。2005年秋天《法律与当代问题》杂志还推出了有关全球行政法的专刊(Benedict Kingsbury et al., The Emergence of Global Administrative Law, in Law and Contemporary Problems, Vol. 68(3-4), 2005.)。
[26] 同前注24书,第194页。
[27] 例如日本文部省“21实际杰出研究中心方案”资助的“Soft Law and the State-Market Relationship: Forming a Base for Strategic Research in Education and Business Law”项目,其关注的旨趣虽然主要是商法领域,但实际上是将其至于国家与市场关系的视角下加以考察的。因此其所谓的软法涵括的面就比较广,包括国家发布的规范、私人公司与市场之间形成的规范和在国际关系领域中确立的规范。见http://www.u-tokyo.ac.jp/coe/list23_e.html(2005年11月1日访问)。
[28] 同前注5。
[29] Henrik Frykman & Ulrika Mö.rth, Soft Law and Three Notions of Democracy: The Case of the EU, in Ulrika Mö.rth (ed.), 见前注15所引书,p. 156.
[30] 同前注16。
[31] Tadeusz Gruchalla- Wesierski认为国际法领域中的软法的效力包括直接法律效力、证明合格效力、解释性效力和政治效力等,参见Tadeusz Gruchalla- Wesierski, A Framework for Understanding “Soft Law”, in McGill Law Review, Vol. 30, p39.
[32] 对此可进一步参见:经济合作与发展组织:《分散化的公共治理:代理机构、权力主体和其他政府实体》,国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译,中信出版社2004年版。
[33] Eric Posner, Soft Law in Domestic and International Settings, 2005年7月1日?京大学21世?COEプログラム「国家と市?の相互??におけるソフトロ?」第5回シンポジウム?料http://www.j.u-tokyo.ac.jp/coelaw/download/material.htm(2005年11月23日访问)。
[34] Orly Lobel, 前注2所引文,p.389.
[35] 参见C. M. Chinkin, The Challenge of Soft Law: Development and Change in International Law, in 38 Int’l & Comp. L. Q.850 (1989). Tadeusz Gruchalla-Wesierski, 见前注31所引文。
[36] Linda Senden, 见前注5所引文。
[37] Dinah Shelton (ed.), Commitment and Compliance: The Role of Non-binding Norms in the International Legal System, Oxford University Press, 2000。
[38] Pekka Hallberg, Prospects of the Rule of Law, Helsinki: Tekijä. ja Edita Pbulishing Oy, 2005, p86.
[39] Richard Bilder, Beyond Compliance: Helping Nations Cooperate, in Dinah Shelton(ed.), Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System, 2000, p72.
[40] 例如Ulrika Mö.rth就在其Soft Law in Governance and Regulation指出了该书的诸位作者在使用软法这一概念时存在的这种差别,见第4页。
[41] Willem Witteveen & Bart van Klink, Why is Soft Law really Law? A Communicative Approach to Legislation, http://rechten.uvt.nl/bartvanklink/softlaw.pdf(2005年11月22日访问)。根据作者的看法,协商性立法主要适用于如下领域(1)立法者不具有足够的形成明晰的规则的技术知识;(2)所处理的问题在观念上过于复杂无法加以详尽地调整;(3)所处理的问题具有强烈的意识形态含意。
[42] Cynthia Crawford Lichtenstein, Hard Law v. Soft Law: Unnecessary Dichotomy? 1433 Int’l Law. 35 (2001)。
[43] Ulrika Mö.rth (ed.), 见前注15所引书,p. 7.
[44] 对此可进一步参见:经济合作与发展组织:《分散化的公共治理:代理机构、权力主体和其他政府实体》,国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译,中信出版社2004年版,第312-313页。
[45] Commission of the European Communities, European Governance: A White Paper, COM (2001) 428, Brussels, 25. 7. 2001.
[46] Jan Klabbers, The Undesirability of Soft Law, in 381 Nordic Journal of International Law 67 (1998).
[47] 同上。
[48] Henrik Frykman & Ulrika Mö.rth, Soft Law and Three Notions of Democracy: The Case of the EU, in Ulrika Mö.rth (ed.),见前注15所引书,p.163.
[49] 参见Yoichiro Usui, The Roles of Soft Law in EU Environmental Governance: An Interface between Law and Politics, 提交给2005年11月12至13日在日本福冈九州大学举行的第26届欧盟研究会?日本年度研讨会“欧盟与治理”的论文,见http://www.ne.jp/asahi/usui/yoichiro/Presentation_list.html(2005年12月28日访问)。
[50] Henrik Frykman & Ulrika Mö.rth, Soft Law and Three Notions of Democracy: The Case of the EU, in Ulrika Mö.rth (ed.) Soft Law in Governance and Regulation: An Interdisciplinary Analysis, Edward Elgar, 2004, p.155-161.
[51] Jan Klabbers, Institutional Ambivalence by Design: Soft Organizations in International Law, in 403 Nordic Journal of International Law 70 (2001).
[52] Ulrika Mö.rth, Soft Law in Governance and Regulation: An Interdisciplinary Analysis, Edward Elgar, 2004, p3.
[53] Yoichiro Usui, The Roles of Soft Law in EU Environmental Governance: An Interface between Law and Politics, http://www.ne.jp/asahi/usui/yoichiro/Presentation_list.html(2005年12月28日访问)。
[54] Peter Wood, Soft Law, Hard Law and the Development of an International Forest Convention, http://peterwood.ca/res/research/reports.htm (2005年10月28日访问)。
[55] David M. Trubek, Patrick Cottrell & Mark Nance, “Soft Law”, “Hard Law” and European Integration: Toward a Theory of Hybridity, http://www.wisc.edu/wage/pubs/papers/Hybridity Paper April 05.pdf.(2005年9月10日访问)。
[56] Peter Wood, 见前注54所引文。
[57] David M. Trubek, Patrick Cottrell & Mark Nance, 见前注55所引文。
[58] 同上。
[59] Orly Lobel, 见前注2所引文,pp.393-395。
[60] David M. Trubek, Patrick Cottrell & Mark Nance, 见前注55所引文。
[61] Linda Senden, 见前注5所引文。
[62] David M. Trubek, Patrick Cottrell & Mark Nance, 见前注55所引文。
[63] David M. Trubek and Louise G. Trubek, Hard Law and Soft Law in the Construction of Social Europe: The Role of the Open Method of Coordination, in European Law Journal, Vol.11/3, May, 2005, p343.
[64] Secretariat, The European Convention, Coordination of National Policies: The Open Method of Coordination, WG VI, WD 015 Sept. 2002.
[65] J. Scott and D. Trubek, Mind the Gap: Law and New Approaches to Governance in the European Union, Vol. 8/1, 2002, p1.
[66] 治理可能是关于政治民主和经济自由之发展的,就像“善治”所述;关于经济效率和避免公共资源的不当使用有关;与国际法和国际组织“管理”的正当性和可信度有关;与多层级的机构和决策有关,努力调和多种主体的参与和授权;与责任和限制所有形式的权力,特别是国家权力有关,也包括不断增长的国际组织和私人主体的权力;与组织网络的社会控制体系有关;等等。Sia Spiliopoulou Ǻ.kemark, Soft Law and International Financial Institutions: Issues of Hard and Soft Law from a Lawyer’s Perspective, in Ulrika Mö.rth (ed.), 见前注15所引书,p.75.另外可参见[英]罗伯特.罗茨:“新的治理”,载俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,转引自罗豪才、宋功德:“公域之治的转型:对公共治理与公法互动关系的一种透视”,载《中国法学》2005年第5期。
[67] 罗伯特 C. 埃里克森,见前注12所引书,第354页。
[68] Anna di Robilan认为,软法的发展导致了法律多元主义观念的苏醒,人们对社会规范重新发生了兴趣。学术界目前试图在社会法学传统和法律秩序的多样性中寻找软法学术传统的源头,这样的传统通常有两个:一个是中世纪时的法律多元主义和商业习惯法,另一个是19世纪末期欧洲反形式主义法学家所构建的法律多元主义和社会法。不过,Anna di Robilant认为软法的根源应当追溯到20世纪50年代一种特定法律意识的全球化。这种新的法律思维以尊重和保障人权与政策选择的方法之间的张力为标志。政策选择的方法将法律还原为冲突价值之间的选择,而这一时期人权主要是和本身就具有不同倾向的经济、社会权利这种第二代人权有关。Anna di Robilan, A Genealogy of Soft Law, in American Journal of Comparative Law, Forthcoming, Spring 2006. 该文的摘要可以参见http://www.iisj.es/antBuspre.asp?Cod=2648&Nombre=2648&prt=1(2005年10月28日访问)。
[69] 注意这里的合作国家和国内某些学者所使用的合作国家是不同的。国内学者所使用的合作国家是法团主义意义上的阶级或阶层合作,同样地国内学者所谓的“合作主义宪政”也是在这个意义上使用的。参见孙立平著:《现代化与社会转型》,北京大学出版社2005年版,“权利失衡、两极社会与合作主义宪政体制”,第288页以下。
[70] Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, in UCLA Law Review, Vol. 45, October ,1997.
[71] 乔迪.弗里曼:“私人团体、公共职能与新行政法”,晏坤译,载《北大法律评论》第5卷第2辑,法律出版社2004年版。