股东权益,如何保护?

文章作者 100test 发表时间 2008:04:09 09:54:55
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　　 2000年10月13日，被告某工商行政管理局曾经作出2000年第28号行政处罚决定书，该决定书中确认：1、本案的第二被告某有限责任公司在办理工商登记注册时，向第一被告工商行政管理局提交的有全体股东签字的《公司章程》是在1998年元月16日发放职工救济金时，由某会计要求在已经备好的虚假的公司公司章程的末页上签署的，是通过不正当手段骗取得来的，因而不是大多数股东的真实意思表示；2、本案第二被告某有限责任公司在办理公司登记设立申请时所提供的委托代理证明的选举董事会成员、选举监事会成员、选举执行监事、机构成员符合《公司法》条件证明文件所涉及的股东签名，也都是采取欺骗手段骗取的。通过对上述两个事实的调查，本案第一被告认定，第二被告某有限责任公司提交虚假的证明文件，骗取登记注册的行为，违反了《公司法》的规定，且情节严重，依公司法和有关行政法规作出了“撤销该公司登记，吊销营业执照”(案件编号为2000工商处字第28号)的行政处罚决定。

　　但是就在该决定书下发后不久，第一被告某工商行政管理局又于2000年的12月28日以“决定”的名义撤销了已经正式作出的2000第28号行政处罚决定书。于是，引发了第二被告某有限责任公司内部的32名股东于2001年1月15日以集团诉讼的形式以某工商行政管理局为被告向人民法院起诉，要求法院再次撤销第一被告某工商行政管理局2000年12月28日作出的“关于撤销工商处字2000年第28号行政处罚决定的决定”，法院在立案后依法追加了了某有限责任公司为第三人参加诉讼。

　　本案各方争议的焦点在于：1、本案32名原告是否有权以原告身份提起行政诉讼?2、第一被告某工商行政管理局作出的2000年12月28日作出的“关于撤销工商处字2000年第28号行政处罚决定的决定”是否属于行政诉讼法明文规定的可诉的行政行为？工商行政管理机关是否有权对其自身已经作出的行政处罚行为再次进行撤销？如果有这个权力，需要何种条件和程序？

　　本案第三人某有限责任公司应诉时提出的观点认为，32名原告不是该“撤销”行政行为的利害关系人，不具备法定诉权；而只有该有限责任公司才是该“撤销”行政行为的利害关系相对人；工商行政机关作出的撤销行政行为是依职权作出的，而不是依32名原告的申请作出的。

　　而笔者认为，该观点貌似合理，但其实在法律上是站不住脚的。理由如下

　　首先，被告工商行政管理局通过撤销行政处罚的行为方式，将原来认定为非法的有限责任公司又变为一个合法的公司，其行为是依据《行政处罚法》和有关的行政法规作出的，是针对具体的行政管理相对人即某有限责任公司直接作出的，其特征符合具体行政行为的所有特征；同时，该行政行为的对象不仅仅只是针对形式上的一个法人实体而作出，它从本质上要涉及该有限责任公司内部全体享有该公司股权的股东。根据《公司法》第3条第二款规定，“有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任”。据此规定，探究公司法人责任的本质，，虽然公司的法人责任是第一位的，不能完全等同于股东的责任，但却最终要由股东来实现这个责任的分配。因此，凡是在行政管理中发生的以法人实体为对象的行政行为，其行为的最终指向必然涉及和影响公司内部股东的权益，使股东也根据《公司法》的法律调整相应地成为行政管理的相对人了。这是法律的特殊设定，以区别于其他法人实体内部员工的责任。

　　其次，在本案中对于工商行政管理局的撤销行政行为的后果是与有限责公司司的股东有影响，就符合行政诉讼法规定的行政行为与他人有利害关系的特征。根据《行政诉讼法》第11条的列举出的各项规定，只要公民和法人主观上认为其权益受到侵害，决定提起行政诉讼的权利就在公司和法人手中，而不在行政管理者或司法机关手中。笔者在此强调，行政诉讼法中规定的公民和法人的可诉诉权，应当是开放性的。

　　从上述两点就完全可以认定，被告工商行政管理局的行政撤销行为涉及到了32名原告的人身权和财产权，这32名原告当然具备原告的主休资格。笔者注意到2000年3月8日最高人民法院司法解释即法释[2000]8号第13条中就明确规定：“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”，对于这个规定，笔者认为，应理解为是最高人民法院用司法解释的形式对公民和法人在行政诉讼中的诉权属于开放式规定的法律确认。

　　第一被告工商行政管理局在答辩状和应诉时称，工商行政管理局撤销2000年第28号行政处罚决定书的决定在性质上属于行政程序行为，依照《行政诉讼法》的规定属于不可诉行政行为。

　　笔者认为，该观点的错误更为明显。理由如下：

　　首先，本案涉及的32名原告的身份是某有限责任公司的股东，根据《公司法》的有关规定，有限责任公司股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。公司的设立和撤销等等行为和发生的有关事实均会涉及到股东的财产权和人身权益。根据《行政诉讼法》第十一条的规定，这32名原告不仅具备主体资格，而且诉讼涉及的被诉行为属于可以诉讼的具体行政行为，而不是非可诉的行政程序行为。

　　其次，对于行政机关已经撤销了的行政行为行政机关是否有权再次进行撤销的问题属于本案又一焦点问题。笔者认为，有两个观点需要加以阐明：

　　第一、虽然现有的《行政诉讼法》和《行政处罚法》等行政法律对该问题无直接的明确的法律规定，但从行政法的基本理念出发，行政行为的撤销的概念应当是指对已经发生法律效力的行政行为，发现其违法，由有权的国家机关予以撤销，使行政行为自始至终不存在。且撤销该行政行为应当是由作出该行政行为以外的机关主体来实施。根据中华人民共和国宪法、行政复议法行政诉讼法的相关规定中可以确认，这些机关一般包括：上级行政机关、行政复议机关、人民法院和作为家权力机关和监督机关的同级人民代表大会和其常务委员会。本案争议的是行政机关撤销自己已经作出的原行政处罚决定，不属于上述情况。

　　第二、行政机关撤销自己已经作出的行政行为，应该是发现该行政行为确实违法或者不当，依“职权”撤销该行政行为。所谓依“职权”，应来源于法律的直接授权或者上级行政机关的行政授权同意并在取得了充分的证据的前提下才能实施这种撤销行为。然而，从本案调查和举证来看，被告工商行政管理局所提供的证据并不能证明其在2000年10月30日作出的2000第28号行政处罚决定书确实存在违法或者不当的情形，且其作出的撤销《行政处罚决定》的决定也未依法定程序作出。因此，一审人民法院在查清事实后依法判决撤销被告工商行政管理局于2000年12月18日作出的“关于撤销2000第28号行政处罚决定的决定”。一审判决后被告工商行政管理局和第三人均不服一审判决向本市中级人民法院提出上诉，但二审法院维持了一审判决。

　　综上，有限责任公司内部的股东享有行政诉讼法规定的诉权；任何一个行政机关要撤销其已经作出的行政决定须具备的条件是：1、有法律的明确授权和上级行政许可；2、遵循必要的证据规则和行政程序。作为被告的工商行政管理局在不具备上述任何条件的情况下径行撤销已经作出的《行政处罚决定》的行为显然是不合法的。一、二审法院的判决是正确的。